市政債發行即將破局 配套制度保障需要先行
近日，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》（以下簡稱“規劃”），為未來6年的城鎮化發展勾勒出宏偉的藍圖。但要在6年內完成如此龐大的改革與發展，如何解決城鎮化所需的巨額資金成為繞不開的一道難題。
為此，規劃在沿承去年12月召開的中央城鎮化工作會議提出的建立多元可持續的資金保障機制、建立健全地方債券發行管理制度等精神的基礎上，在一些細節上作出了重要突破，明確要“建立規范透明的城市建設投融資機制。在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。”這也是官方正式明確允許地方政府發行市政債。
此前，市場各方一直呼吁放開地方政府發行市政債解決城鎮化所面臨的資金問題。中央財經大學財經研究院院長王雍君稱，市政債主要用于相關的市政基礎設施建設，往往可以形成優質的資產，具有良好的社會經濟回報率，發行債券具有合理性和必然性，而且發行市政債在國際上也普遍采用。
允許地方政府發行市政債，在市場人士看來，這也是規劃最大的亮點。規劃明確提出允許發行市政債，是解決地方政府融資、化解地方債風險的一大舉措，既可以降低中央財政的負擔，同時也可以完善資本市場，降低地方政府長期依賴銀行貸款所帶來的銀行體系風險。中誠信國際表示，相比于地方融資平臺發行城投債而言，發行市政債對地方政府的要求更高，信息披露也更加透明，更有利于控制地方政府的債券風險。
但在緊湊的時間安排下，將市政債改革落到實處，仍面臨諸多困難。分析人士指出，規劃制定的任務多、時間緊、壓力大，市政債發行牽一發動全身，需要有清晰的改革思路。在其他配套制度建設還未跟上時貿然啟動市政債改革，可能會帶來意想不到的副作用，從而讓改革陷入停滯與爭議中。
安邦咨詢首席分析師陳功坦言，與注冊制改革類似，市政債改革也面臨著地方政府財務不透明、管理水平低，市場剛性兌付、評級形同虛設以及投資者存在較嚴重道德風險等問題。如何統籌市政債發行與完善配套制度之間的關系，將考驗決策層的智慧。
對于地方政府在“完善法律法規”的基礎上發行市政債，立法方面的突破無疑是一大挑戰。陳功表示，立法突破包括兩方面的內容，最關鍵的是《預算法》的修訂，需要賦予地方政府自主發債的權利。陳功認為，未來市政債的發行應能夠由地方政府自主掌握發債的額度與節奏，中央只負責備案，不負責背書。而在2012年過審的二審稿，重申了現行《預算法》中“地方政府不得自行發債”的規定，就更不用提需要自主發行的市政債了。另一項需要修訂的則是《證券法》，要對市政債這一有價證券予以清晰地定位，明確各市場主體的權利與義務，并做好監管層面上的頂層設計。在以往，市政債在債市多頭監管部門之間并未取得一致，而這需要通過立法予以最終解決。王雍君也表示，未來地方要想自行發市政債，還需要修改相關《預算法》或出臺專門的法律才行。
而平衡債務壓力則是推出市政債的約束條件。近年來，中國地方政府債問題不斷，償債壓力沉重。據國家審計署發布的報告，截至2013年6月，地方政府負有償還責任的債務總計10.89萬億元，加上或有債務的話，總額將達17.89萬億元。此次允許地方政府發行市政債，對地方政府而言，這也是在增加杠桿，而非當前所推行的“去杠桿化”。在存量地方債仍未給出有效解決方案，依靠銀行展期與剛性兌付往后拖延的情況下，增發新的市政債反而會進一步加大地方債壓力，引發連帶的風險。陳功表示，相比于2~3年的地方債，期限或長達10年至20年的市政債可以在化解債務壓力方面作出貢獻，可以采取發市政債置換地方債的形式，將到期的地方債務逐步替換為期限更長、利率更低的市政債。“不過，這仍需要解決法律主體的問題。”陳功稱，市政債的發行主體是政府部門和機構，而據審計署報告，目前只有不到30%的地方負有償還責任債務是由政府部門和機構舉借的，而以企業形式存在的融資平臺公司則舉借了37.4%。
此外，目前我國地方政府信用評級制度的空白也成為推行市政債的一大阻礙。專家認為，未來亟須建立起地方政府的投融資信用評級和償債機制，健全市政債的風險和效益評價體系，以便有效防范財政風險和金融風險，建立債券市場推動實體經濟發展的有效路徑。
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