2012-12-21 09:50:00 來源:金融時報
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按照黨的十八大的相關(guān)精神，要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。然而，我國社保制度走到今天，成就與問題都不是一天形成的，同時正由于社會保障屬于上升無止境的剛性需求，社保體系建設(shè)作為一項(xiàng)龐大的民生工程更需要兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)，更加需要完善的頂層設(shè)計(jì)。
制度覆蓋到“應(yīng)保盡保”尚存差距
在覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系中，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、城鄉(xiāng)居民低保是最主要的三項(xiàng)。后兩項(xiàng)已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，當(dāng)前重點(diǎn)是解決養(yǎng)老保障全覆蓋問題。按照人社部的計(jì)劃安排，今年要實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度全覆蓋，這是我國社保制度安排向前邁進(jìn)的一大步，標(biāo)志著我國覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的主要制度都建立起來了，養(yǎng)老保險也將實(shí)現(xiàn)制度上的全覆蓋。
還有兩組數(shù)據(jù)可以拿來比照：去年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為2.8億，新農(nóng)保、城居保的參保人數(shù)共計(jì)3億多；而截至今年10月底，城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)達(dá)到4.59億人，其中1.25億城鄉(xiāng)老年居民領(lǐng)取養(yǎng)老金，再加上公務(wù)員和事業(yè)單位人員，到“十二五”期末實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度覆蓋8億人以上，值得期待。
然而，正如人社部負(fù)責(zé)人所言，“社會保障屬于上升無止境的剛性需求。當(dāng)制度安排嚴(yán)重缺失時，有一份基本保障是最突出的需求；當(dāng)制度逐步健全后，提高待遇水平的需求會強(qiáng)烈起來，自然會出現(xiàn)群體間相互攀比現(xiàn)象”。因此，從制度全覆蓋到普通百姓所理解的“全民養(yǎng)老”還需要一定時間繼續(xù)推進(jìn)。另外，要實(shí)現(xiàn)真正意義上“應(yīng)保盡保”，公平性問題不容忽視。
如何更公平？如何縮小不合理的差距呢？第一位是解決“有無”問題，改變有些人無保障的狀況。其次是調(diào)節(jié)不同群體間的待遇差，例如，養(yǎng)老保險存在著機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)同類退休人員、集體企業(yè)與國有企業(yè)、靈活就業(yè)人員與單位就業(yè)人員等種種利益差別；醫(yī)療保險存在著公費(fèi)醫(yī)療和職工醫(yī)保的差別。此外，適當(dāng)縮小地區(qū)間的差異問題，如中央財(cái)政對養(yǎng)老金水平較低的省份給予了大量補(bǔ)助。需要注意的是，平衡各種利益關(guān)系，不可能、也不應(yīng)當(dāng)簡單地把各類群體的待遇標(biāo)準(zhǔn)拉平，而要按照中央關(guān)于“再分配更加注重公平”的要求，努力實(shí)現(xiàn)規(guī)則公平、機(jī)會公平，并在多次調(diào)節(jié)中逐步縮小相關(guān)群體之間不合理的差距。
頂層設(shè)計(jì)需穩(wěn)步推進(jìn)
社會保險是關(guān)系幾代人的長遠(yuǎn)制度安排，又涉及復(fù)雜的歷史問題，不可能一蹴而就，需要精心搞好全面、穩(wěn)定、深思熟慮的頂層設(shè)計(jì)。否則，倉促上陣，難免朝令夕改，可能造成新的歷史遺留問題。“頂層設(shè)計(jì)做好了，既讓不同群體都能接受，又有助于體現(xiàn)公平。不同制度間的銜接也很重要，比如新農(nóng)保和職工養(yǎng)老的銜接，企業(yè)養(yǎng)老、事業(yè)養(yǎng)老的銜接，測算精準(zhǔn)才能保證公平。否則新制度可能產(chǎn)生新的不公平。”人社部負(fù)責(zé)人稱。
清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏一直是“頂層設(shè)計(jì)”的呼吁者之一。她說：“我國社會保障體系建設(shè)需要強(qiáng)化國家層面的頂層設(shè)計(jì)，而不是部門決策。”她認(rèn)為，我國社會保障體系存在以下問題：一方面，社會保障政策存在“碎片化、覆蓋不到位、人群待遇差距大”，以及“不公平、低效率、持續(xù)性差”等問題；社會保障服務(wù)存在“五龍治水”和“信息孤島”導(dǎo)致的異地?cái)y帶難，信息數(shù)據(jù)質(zhì)量差等問題，目前農(nóng)村社會保障公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施非常差；另一方面，國家亟待完善公共服務(wù)體系和加強(qiáng)社會建設(shè)，以建設(shè)和諧社會、改善民生和增強(qiáng)國家競爭力，應(yīng)對人口老齡化和力爭順利渡過老齡峰值期，這些均與社會保障體系建設(shè)密切關(guān)聯(lián)。
在楊燕綏看來，社會保障體系建設(shè)需要四個條件，即達(dá)成社會保障的法律共識、針對社會風(fēng)險的政策設(shè)計(jì)、建立社會保障服務(wù)和政策的執(zhí)行體系以及建立科學(xué)的評價指標(biāo)體系以促進(jìn)政策執(zhí)行。此外，拓寬籌資及投資渠道也是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
社保基金保值增值兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)
事實(shí)上，隨著社會保險基金規(guī)模的擴(kuò)大和客觀形勢的變化，社保基金保值增值需求日益凸顯。一是投資渠道單一致使基金運(yùn)營效率偏低，加上近年來物價上漲，基金面臨貶值風(fēng)險。二是老齡化高峰逼近。去年我國60歲以上老年人口已達(dá)1.85億人，占人口總數(shù)13.73%，預(yù)計(jì)“十二五”期末將達(dá)到17%。為應(yīng)對老齡化高峰的挑戰(zhàn)，必須拓寬基金投資渠道，增強(qiáng)基金支撐能力。三是隨著社會保障事業(yè)發(fā)展，社保基金本身的構(gòu)成發(fā)生了很大變化———既有現(xiàn)收現(xiàn)付的資金，又有部分積累的資金，還有戰(zhàn)略儲備的資金；同時資本市場也在發(fā)育，各種投資平臺和品種多樣。探索適合實(shí)際情況的基金保值增值途徑勢在必行。十八大報告也提到，擴(kuò)大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運(yùn)營制度，確保基金安全和保值增值。楊燕綏認(rèn)為，未來只要在社會保險基金的短期、中期、長期等投資的資產(chǎn)配置上做出較好安排，就可以實(shí)現(xiàn)相對較好的回報率，最大程度地實(shí)現(xiàn)保值增值。“養(yǎng)老金應(yīng)該有一個長期投資打算，只要是長期投資就不可能虧損。因?yàn)椋L期投資分享的是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，即使經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)發(fā)生波動，但未來一定會有所好轉(zhuǎn)。”
多位專家表示，建立社會保險基金投資運(yùn)營制度，有幾方面亟待完成。首先，做實(shí)個人賬戶，解決以往及未來可能產(chǎn)生的空賬；其次，建立養(yǎng)老金投資運(yùn)營受托人制度；再次，制定好養(yǎng)老金投資組合的策略，養(yǎng)老金投資不一定只局限于資本市場，包括一些好的公共項(xiàng)目等也可投資；最后，健全中國的養(yǎng)老投資市場。楊燕綏建議，養(yǎng)老金保值增值的投資策略應(yīng)該是三分法，按照三三制設(shè)立養(yǎng)老基金安全投資機(jī)制，即養(yǎng)老基金三分之一用于保值投資，包括大額儲蓄和理財(cái)產(chǎn)品；三分之一投入社會基金（如英國環(huán)境與社會發(fā)展基金），將優(yōu)質(zhì)國家項(xiàng)目向養(yǎng)老基金分配；三分之一投資股票市場，在長期投資中獲得創(chuàng)新企業(yè)的利潤和追求較高收益，由此保障養(yǎng)老基金相對穩(wěn)定和安全的收益。
