2013-03-28 07:24:00 來源:第一財經日報
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財政預算制度和體制變革山雨欲來，其中公共安全的預算賬單更是備受關注。
在26日的本屆政府第一次廉政工作會議上，國務院總理李克強特別強調了預算制度和體制的改革，他表示，要改革預算，建立公開、透明、規范、完整的預算體制，把政府所有的收入和支出都納入預算，形成強有力的約束機制。
前一天，財政部公布了2013年中央財政預算，公共安全預算比上年度增長9%，預算僅次于外交和國防，高于教科文衛。有媒體報道，同一天，財政部條法司有關負責人表示，正在為全國人大常委會第三次審議預算法修正案草案作準備，并已啟動預算法實施條例修訂草案的起草工作，并完成了初稿。
然而，事關公共安全概念的厘定、范圍的明確、界限的劃分、預算的依據等問題，各省市自治區的財政預算報告差別較大。而政府“公共安全”預算通常包含著法院、檢察院等司法機關的財政預算，也被視為司法不能獨立的根源之一。
北京大學法學院副院長王錫鋅教授在接受《第一財經日報》記者采訪時表示，在財政部收入支出分類科目中，“公共安全”一類屬于功能分類，各級財政預算中必須體現，但往往在實踐中被架空，落地實施也不到位。司法機關在財政預算中的獨立地位也應當成為未來改革的方向。
公共安全范圍亂象
根據財政部公布的《2013年中央本級支出預算表》，公共安全被分為公安、檢察、法院、司法行政、武裝警察和緝私警察六類。而按照2012年中央財政預算支出的分類，除了上述內容，還包含了食品安全，即“加強基層監管部門食品檢驗檢測能力建設，促進保障食品安全”。
北京市近日公布的涉及公共安全的內容顯示：公安含交管在內，財政預算的主要范圍是維護公共安全、開展公安事務及日常管理的支出，包括行政運行、治安管理、刑事偵查、經濟犯罪偵查、出入境管理、居民身份證管理等支出。檢察院、法院、司法行政等部門的費用則主要在于部門的正常運轉與辦案經費，以及公安、消防等部門的裝備配備和科技建設支出等。
上海市公共安全的預算內容中還涉及電子警察建設維護、警務航空隊直升機運行維護、警用裝備配備、監所房屋及設施維修改造等支出。
本報記者從各省市自治區政府或財政部門網站查閱各地預算報告可見，內蒙古等地的公共安全預算與國防預算合一。安徽、貴州等十余省區財政廳局長的預算報告中，基本沒有涉及“公共安全”一類，更無具體的財政預算數字。重慶、四川等地則將“公共安全”這一大類的預算統計并入“公共服務”。
一份來源于青海省剛察縣政府網站的《2012年公共財政預算收支表》十分具體地將該縣公共安全預算的范圍做了安排。
該縣2012年公共安全預案算支出總計1517萬元，被分解到十大類近百小類中。十大類分別是：武裝警察、公安、國家安全、檢察、法院、司法行政、監獄、勞教、緝私警察和其他類。
武裝警察又分為：內衛、邊防、消防、黃金、森林、水電等9項；公安分為：治安、刑偵、經偵、警犬、反恐等20項。包括武裝警察和公安在內的預算項目中，法院、檢察院等部門維護部門正常運轉和行政辦公的數量占去很大一部分，其中公安部門的總預算為779萬元，僅行政運行一項占去764萬元，禁毒管理和網絡偵控管理分別為1萬元和14萬元。檢察機關總預算176萬元，全部用于行政運行。法院總預算267萬元，262萬元用于行政運行，5萬元用于“執行”項目。
在北京，據《新京報》報道，其2013年的財政預算報告中雖然列明了公共安全預算的總數，但以涉及國家秘密為由拒絕公開詳細項目。
財政部內部人士告訴本報記者，像剛察縣這樣將財政預算收支公之于眾的事例在逐漸增多，但是因為現行《預算法》及其實施條例和各地配套法規中，對預算報告的內容和格式規范比較粗糙，所以各地報告項目和范圍差別較大，以至于部分地方政府只是走形式。再加上上述法律法規中，并未明確“公共安全”的具體概念和范圍，導致理解上出現差異。有的地方甚至將公共衛生、公共交通、建筑安全和食品安全等諸多領域都歸入其中。
他建議，《預算法》修法中應當盡可能具體明確包括“公共安全”在內概念的內涵和外延，提出不屬于公共安全范疇的項目，以便于各地遵照執行和掌握。
目前中央將預算依次分為“類”、“款”、“項”、“目”四級，要求預算公開細化到“項”一級，但在實踐操作中，往往只公開到了“款”一級。上述人士建議，《預算法》進一步修法時，應當對此做出硬性的要求，同時明確各地預算報告中必須開列“公共安全”一類。
王錫鋅表示，公共安全是支出預算中一項分類功能，但實際上在涉及公共安全的部門預算中，有些經費是用于公務接待的，這些就不屬于公共安全的范疇，而是經濟支出。
上述財政部內部人士認為，《預算法》需要規制政府預算報告，將“公共安全”類別中真正用于公共安全的“款、項、目”細化出來，將用于公務接待和行政運行的費用單列。只有這樣，才能讓公眾明白“國家每年為公共安全投入了多少，錢花到了哪里”，也才能做到公開公正和透明，從而防止腐敗。
預算數目霧水
中央本級財政預算中，公共安全的支出，2013年預算數為1289.89億元，比2012年執行數增加106.43億元，增長9%。
中央本級預算對于其中預算增減做了較為簡單的描述：武警部隊增加的原因是，武警部隊伙食費標準調整、裝備建設和公寓房建設等支出增加；公安預算主要是因為鐵路公安經費等支出增加；檢察預算則是因為協查協作交辦案件補助經費等支出增加；緝私警察預算是海關緝私業務費等支出增加；法院系統和司法行政系統主要是因為基本建設支出減少而減少。
此外，本報記者從各省市自治區政府或財政部門網站查閱發現，地方上僅天津、山西、吉林、上海、湖南、廣東、云南、陜西和青海的省級財政報告中可見公共安全預算的具體數字或增幅，且很少對增加的預算數量的依據詳細解說，甚至無任何依據表示。
王錫鋅認為，各地財政報告中雖然可能缺少公共安全預算的具體內容，但是應該都有依據，只是未公開而已。公共財政四個字中“公共”二字最為重要，財政預算需要公開、互動、透明，包括加大公眾的參與度。
司法機關應獨立列項
來自司法機關的知情人告訴本報記者，所謂公共安全預算，其實還應當包括監察系統、信訪系統和預防腐敗系統，這些都需要立法者重新慎重考慮“公共安全”概念，這也是厘清公共安全的預算費用、項目和依據的基礎。
中國財政預算中，有關公共安全的預算約始于上世紀80年代。到2008年，公共安全預算中公檢法司的預算被單列出來，成為政法經費。在2011年預算中，公安、法院和司法合計超過4000億元，占公共安全支出的三分之二。
2011年，中央和地方分別投入1024.53億元和5219.68億元。這表明，地方政府是政法經費尤其是法院和檢察院等司法機關運行費用的主要來源。
知情人表示，2009年以前，在政法經費的投入上，主力為地方政府，實行的是“分灶吃飯、分級負擔、分級管理”的機制。這種現象讓司法機關從經濟根源上無法擺脫受地方政府影響的格局。
2009年下半年，政法經費保障原則發生變化，轉變為“分類負擔、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立經費分類保障政策，具體分為三種情況：分項目保障，同級財政承擔人員經費、日常運行公用經費、辦公基礎設施建設經費和各類基礎設施維修經費，中央、省級和同級財政分擔辦案(業務)經費、業務裝備經費和業務基礎設施建設經費；分區域保障，中西部的辦案、裝備、基建等經費，由中央、省級和同級政府按照規定分別承擔，困難地區中央和省級政府的承擔比例平均達到50%以上，最高可達90%以上；分部門保障，根據各政法機關工作職責、業務特點、工作量差異等，確定中央、省級和同級政府不同的保障范圍和責任。
但即使在實行上述政策之后，司法機關仍不能擺脫地方財政的限制。尤其在《預算法》尚未修訂之前，司法機關的預算費用仍被包含在公共安全預算的大類中，不能獨立。
王錫鋅說，司法機關預算費用獨立列項，逐漸擺脫受地方財政限制，是一個應當的趨勢，但目前中央地方的財稅制度和地方政府過大的不容易被監督的壟斷式行政權力，會影響預算體制改革的落地和實效。(張有義)
