新華網(wǎng)北京11月2日電 鮮紅莊重的抬頭、蓋紅印章的文尾，本該嚴(yán)肅權(quán)威的“政府公文”，卻不時(shí)讓網(wǎng)民感嘆“也是醉了”：有請求將犯罪嫌疑人取保候?qū)彽模信u食堂“菜里沒有肉”的，有要求完成“罰沒”與年終獎(jiǎng)掛鉤的……
不止文件內(nèi)容“奇葩”，“文山”泛濫程度更是觸目驚心。群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)開展以來，全國已壓縮各種文件190．8萬個(gè)。按每個(gè)文件1張A4紙保守估算，連起來長度達(dá)566公里，厚度相當(dāng)于50層摩天大樓。一些地方公權(quán)亂用、濫用的“尚方寶劍”背后，既暴露出嚴(yán)重的官僚主義，也暴露出依法治國觀念淡薄的畸形權(quán)力觀。
百萬文件漫天飛 多少“紅頭”惹鬧劇
全國壓縮文件190．8萬個(gè)，下降26．7％，意味著壓縮前文件超過700萬個(gè)。按一年250個(gè)工作日計(jì)算，相當(dāng)于每天發(fā)文5000個(gè)。漫天的文件中，有多少是具體落實(shí)辦事的？又有多少只是為了“喊一嗓子”的？
內(nèi)容空洞、沒有實(shí)質(zhì)意義的文件在公務(wù)機(jī)關(guān)屢見不鮮。你一個(gè)“傳達(dá)上級通知”，我就一個(gè)“精神貫徹落實(shí)”；上級出“重要指示”，下級就“情況簡報(bào)”，結(jié)果就變成“你發(fā)文我發(fā)文大家發(fā)文，你通知我傳達(dá)無人落實(shí)”。
作為特有詞匯，“紅頭文件”本是對權(quán)力機(jī)關(guān)或部門下發(fā)的規(guī)范性文件的俗稱，然而，各種文件濫發(fā)鬧劇的上演，引發(fā)重重質(zhì)疑：制定不規(guī)范，極易成為一些地方政府濫用公權(quán)的又一縮影。
“出格文”——“家規(guī)”大于國法。在依法治國的框架下，紅頭文件不能僭越法律的底線。然而在一些地方，“黑頭（法律）不如紅頭，紅頭不如筆頭（領(lǐng)導(dǎo)批示）”，行政意志與法律“較勁”的現(xiàn)象至今未絕。
2014年4月，網(wǎng)帖曝出湖南省雙峰縣縣委、縣政府以紅頭文件的形式，“請求”將涉嫌收購25根象牙的犯罪嫌疑人李定勝取保候?qū)彛录罱K以當(dāng)?shù)亍皥?jiān)決杜絕”告終。
“創(chuàng)收文”——發(fā)文創(chuàng)收爭利，成部門“自留地”。最近曝出的河南省工商局下發(fā)文件，對罰沒收入要求“承包到人、實(shí)地跟進(jìn)”，與各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)福利掛鉤。文件淪為一些部門創(chuàng)收的“自留地”，“公權(quán)打劫”的現(xiàn)象并非個(gè)案。
“掐架文”——部門文件打架，企業(yè)遭殃受罰。部門政策限于各自的小圈子，出現(xiàn)本位化、利益化傾向，沒有站在國家層面上宏觀思考，最終買單的卻是企業(yè)和消費(fèi)者。
“文山”高聳“權(quán)”為徑 “紅頭”無窮“利”作怪
如果僅僅是數(shù)量繁多的“文山”，一句壓縮精簡即可解決問題。而籠罩在“文山”過多、過濫背后的根本，卻是紅頭文件權(quán)力無邊界、程序不規(guī)范、主體常越界、落實(shí)無監(jiān)管的尷尬局面。
——遇事不辨緣由，發(fā)文就是工作。一些基層單位對行政權(quán)力認(rèn)識(shí)不清，碰到事情不問是否合適，以發(fā)文表示重視，以發(fā)文開展工作。以特急電文的形式某地團(tuán)委為快女拉票；工商局發(fā)文拉票，以確保其局長獲得“杰出經(jīng)濟(jì)人物貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”；江西贛州市章貢區(qū)沙河鎮(zhèn)紀(jì)委發(fā)紅頭文件批食堂“拆遷任務(wù)重，菜里卻沒肉”……該管的、不該管的，都先“發(fā)文”，暴露文件制定不規(guī)范、權(quán)力無邊界的亂象，“公章”淪為公權(quán)濫用的“尚方寶劍”。
——發(fā)文程序不清，“文件”隨意制定。某地協(xié)會(huì)打著當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)局的“旗號”，向企業(yè)發(fā)入會(huì)邀請函和調(diào)查通知，被質(zhì)疑是“拉虎皮扯大旗”。上海交通大學(xué)公共行政系副教授陳永國說：“每個(gè)‘紅頭’都有章，每個(gè)章后都有權(quán)。大大小小的‘紅頭’后面，有的往往是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)、少數(shù)部門‘拍腦袋’，程序不清、缺乏制約。”
——文件期限不明確，落實(shí)“我行我素”。河南新鄭一商戶跨區(qū)用鹽，因違反《河南省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》“飲食加工用鹽單位、營業(yè)性飯店以及機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的集體食堂，必須從當(dāng)?shù)厥雏}經(jīng)營單位購買食鹽”而被罰款。事件雖以道歉、退罰款和還鹽告終，但有違客觀實(shí)際的“紅頭文件”條款何能“威力依舊”？5月陜西就規(guī)定，65歲以上老人可免費(fèi)進(jìn)入旅游景點(diǎn)，直到10月有景區(qū)才開始執(zhí)行……文件早早發(fā)出、落實(shí)“姍姍來遲”的事例并不鮮見。
莫讓“文山”折政府威信、損百姓權(quán)益
掛著“鮮紅”的章子，喊著“重視落實(shí)”的號子，“紅頭文件”層出不窮的現(xiàn)象背后，不僅影響“文件”的權(quán)威性，更降低了行政效率，削弱了政府的公信力。習(xí)慣性“發(fā)文”的思維，短期看是重視，長期看會(huì)形成“懶政”慣性，結(jié)果是“不發(fā)文不研究，不開會(huì)不落實(shí)”。
近年來，全國開展了多次清理活動(dòng)。2010年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》規(guī)定，對與上位法不一致，或相互之間不協(xié)調(diào)的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，及時(shí)修改或廢止；今年《行政訴訟法》修訂草案中，為遏制“紅頭文件”濫發(fā)之勢，確立了對規(guī)范性文件附帶審查制度。
專家認(rèn)為，對“文山”的爭議焦點(diǎn)，一方面是一些公共權(quán)力“越權(quán)錯(cuò)位”，超越自身權(quán)限“管了不該管的事”；另一方面是該管的沒有落實(shí)，文件執(zhí)行力打折扣。
陳永國建議，需建立相應(yīng)的紅頭文件出臺(tái)法律審查程序，為文件的下發(fā)設(shè)立安全閥門；“誰簽發(fā)誰負(fù)責(zé)”，建立健全責(zé)任追究機(jī)制，才能及時(shí)糾正為了審批、許可、收費(fèi)等目的，導(dǎo)致“文大于法”的問題。
而出現(xiàn)“新婚夫婦辦準(zhǔn)生證奔波兩地長達(dá)三年無果”、“拿著紅頭文件、材料齊全，就是辦事無門”等情況，則是文件執(zhí)行不力造成百姓權(quán)益受損。上海社科院法學(xué)所副所長殷嘯虎提出，要杜絕紅頭文件打架、“以文件落實(shí)文件”的情況，“減少部門利益爭端，要設(shè)立明確部門職能和解決行政執(zhí)法爭議的規(guī)章制度。強(qiáng)化既定文件的落實(shí)和執(zhí)行，做到‘無事不發(fā)文，發(fā)文必落實(shí)’。”