昨日，上海，外灘踩踏事件遇難者家屬來到事發(fā)地獻(xiàn)花祭奠。2014年12月31日夜，上海外灘發(fā)生踩踏事件，官方宣布共有36人遇難。圖/CFP
綜合新華社電 上海7日召開全市加強安全工作會議，通報外灘擁擠踩踏事件善后處置工作進(jìn)展，進(jìn)一步部署全市安全工作。中共中央政治局委員、上海市委書記韓正說，外灘發(fā)生擁擠踩踏事件，造成重大傷亡，教訓(xùn)十分慘痛，我們深感痛心、深感內(nèi)疚，痛定思痛，要深刻吸取教訓(xùn)，盡心盡力做好善后各方面工作。目前，市聯(lián)合調(diào)查組正在緊張有序開展全面調(diào)查，將根據(jù)調(diào)查結(jié)果，依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)。
黃浦區(qū)委書記周偉在會上說，外灘擁擠踩踏事件造成的后果非常嚴(yán)重，令人十分痛心，教訓(xùn)極其深刻、極其慘痛，作為區(qū)委、區(qū)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，必須深刻反思，吸取教訓(xùn)，承擔(dān)責(zé)任。
截至7日上午11點，已經(jīng)有32名上海外灘踩踏事件傷員經(jīng)診治后出院，17人繼續(xù)在院治療，其中重傷員4人，1名重傷員生命體征尚不平穩(wěn)，仍在全力搶救治療中。醫(yī)院對4日、5日出院的5名傷員進(jìn)行了隨訪，傷員均表示恢復(fù)良好。
按照中辦、國辦的緊急通知精神和全市部署，黃浦區(qū)委、區(qū)政府全面開展安全大檢查、隱患大排查，對全區(qū)商業(yè)、旅游、文化活動場所的安全措施、應(yīng)急預(yù)案等進(jìn)行重點檢查，對外灘、豫園等重點區(qū)域加強24小時值守；對人流密集區(qū)域每日加派警力開展巡查管控、秩序維護(hù)工作，安排消防車輛駐守重點區(qū)域；對全區(qū)31家較大規(guī)模在建工地等進(jìn)行地毯式檢查，做到監(jiān)管全覆蓋；對全區(qū)面上活動進(jìn)行全面梳理排摸，堅決停辦人群集聚度高、風(fēng)險大的全區(qū)性重大活動，及時調(diào)整工作預(yù)案。
追問
昨日，最高檢發(fā)布消息，將掛牌督辦4起重大事故，嚴(yán)查事故背后可能存在的瀆職等職務(wù)犯罪。4起重大事故分別為清華附中工地腳手架倒塌事故、廣東佛山富華機械制造有限公司爆炸事故、哈爾濱火災(zāi)事故、云南大理巍山縣火災(zāi)事故，其中并無上海外灘踩踏事件。
官方發(fā)布的信息顯示，上海外灘踩踏事件未納入最高檢的掛牌督辦范圍，國家層面也未派駐調(diào)查組。截至目前，事故原因調(diào)查等后續(xù)處理，仍主要由上海方面自己負(fù)責(zé)，上海成立了由公安、安監(jiān)、衛(wèi)計委、監(jiān)察局等部門組成的聯(lián)合調(diào)查組。作為一起死亡36人、引發(fā)國內(nèi)外廣泛關(guān)注的重大事件，上海外灘踩踏事件的處理方式有別于以往。按慣例，30人以上死亡事故，已構(gòu)成“特別重大事故”，通常由國務(wù)院調(diào)查組負(fù)責(zé)調(diào)查。上海外灘踩踏事件緣何“特殊”？
1 為何不是“安全生產(chǎn)事故”？
外灘踩踏是“人群聚集事件”，非生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的安全事故
6日，全國安全生產(chǎn)電視電話會議提出，近日，一些地方先后發(fā)生多起消防火災(zāi)、建筑施工、氣體燃爆等重大事故，特別是上海外灘群眾踩踏事件，雖然不是安全生產(chǎn)事故，但造成重大人員傷亡，社會反響強烈，教訓(xùn)十分慘痛。
外灘踩踏事件為何不屬于“安全生產(chǎn)事故”？國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局一位相關(guān)負(fù)責(zé)人對新京報記者表示，按照《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟損失的生產(chǎn)安全事故的報告和調(diào)查處理，適用本條例”，而上海外灘踩踏事件屬于群眾自發(fā)聚集公共安全事件，不屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的生產(chǎn)安全事故，因此此次事故不適用于此條例，國家安監(jiān)局也沒有介入調(diào)查。
國家安監(jiān)局宣傳部門相關(guān)負(fù)責(zé)人也認(rèn)為，上海外灘踩踏事故是一起“人群聚集事件”，并非是生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的安全事故，“正常的社會生產(chǎn)活動以及交通運輸安全事故，或者群眾在上下班途中發(fā)生的安全事故，都屬于‘生產(chǎn)活動’的范圍。但外灘此次踩踏事故，是屬于人群聚集事件中發(fā)生的安全事故，不屬于生產(chǎn)安全事故”。
2 外灘踩踏事件該如何定性？
事故原因上海仍在調(diào)查，與此前發(fā)生的踩踏事件有明顯區(qū)別
外灘踩踏事件既然不屬于“安全生產(chǎn)事故”，那么這起事件該如何定性？屬于什么類型的事故？
昨日，上海市人民政府新聞辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人接受新京報記者采訪時表示，目前，由上海市各相關(guān)部門組成的調(diào)查小組仍然在對事故原因進(jìn)行調(diào)查，上海方面還未就事故原因作出結(jié)論。也就是說，外灘踩踏事件的明確定性，需待事故原因作出結(jié)論之后。
新京報記者查詢發(fā)現(xiàn)，死亡人數(shù)較多的重大事故，如交通事故、礦難、潰壩等，均與外灘踩踏事件有顯著區(qū)別。2000年以來全國各地發(fā)生的14起踩踏事故，也與上海踩踏事件有明顯區(qū)別。
這14起踩踏事故，8起發(fā)生在學(xué)校，多因?qū)W生擁擠引發(fā)踩踏。2起發(fā)生在地鐵內(nèi)，如去年3月4日，廣州地鐵五號線兩男子噴出刺激性氣體，導(dǎo)致乘客驚慌、發(fā)生踩踏。另3起分別為有組織的大型活動，密云元宵燈展踩踏事故(2004年)、重慶家樂福搶購踩踏事故(2007年)、固原市西吉縣北大寺已故宗教人士忌日紀(jì)念活動踩踏事故。還有1起源于地震災(zāi)難，去年11月甘孜藏族自治州康定縣6.3級地震，2人死亡，42人受傷，傷者多數(shù)是踩踏擁擠造成的輕傷。
對比上述14起踩踏事故，外灘踩踏事件發(fā)生在開放式的公共空間內(nèi)，群眾自發(fā)聚集，無人組織。
連續(xù)多年發(fā)生在錢塘江觀潮中的死亡事件，與外灘踩踏事件有相似之處，同樣是群眾自發(fā)前往，在錢塘江聚集。初步統(tǒng)計，近20年，錢塘江觀潮造成百余人死傷。僅2013-2014兩年，錢塘江觀潮就造成7人死亡。
但值得注意的是，雖然浙江省錢塘江管理局的職能是“對錢塘江汛期進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)警，參與錢塘江觀潮公共安全工作”。但截至目前，不論是媒體還是官網(wǎng)，均未發(fā)布過相關(guān)事故追責(zé)方面的信息。
3 上海市區(qū)政府應(yīng)該擔(dān)何責(zé)？
專家稱，無組織群眾活動發(fā)生事故，適用《突發(fā)事件應(yīng)對法》
昨日，上海市政府已明確表態(tài)，將對外灘踩踏事件追責(zé)。那么相關(guān)責(zé)任人將承擔(dān)什么樣的責(zé)任？會不會有人被追刑責(zé)？
2007年出臺的《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，死亡30人以上的事故，構(gòu)成“特別重大事故”。2009年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，明確了問責(zé)官員的7種情形，其中就包括發(fā)生特別重大事故。中科院研究生院工程教育學(xué)院院長黃鈞對新京報記者說，“特別重大事故”應(yīng)該由國務(wù)院授權(quán)相關(guān)部門進(jìn)行事故調(diào)查。但上海外灘踩踏事故不屬于安全生產(chǎn)事故，因此不適用上述規(guī)定。
上述14起此前發(fā)生的踩踏事故，除了康定縣地震引發(fā)的踩踏事故，其余13起中，相關(guān)責(zé)任人或因教育設(shè)施重大安全事故罪、重大責(zé)任事故罪、玩忽職守罪，獲刑；或被撤職、免職。例如2004年密云重大踩踏事故，12人被處以行政撤職、行政記過、黨內(nèi)警告等黨紀(jì)政紀(jì)處罰，2人因玩忽職守罪被判刑。
但外灘踩踏事件這類既沒有生產(chǎn)活動組織者、也沒有大型活動主辦方的群眾自發(fā)聚集引發(fā)的災(zāi)難事故，并不適用于現(xiàn)行法律對于“重大安全事故罪”、“重大責(zé)任事故罪”的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。這兩項罪名的適用范圍都是安全生產(chǎn)領(lǐng)域。
至于“玩忽職守罪”，事發(fā)前一周，上海電視臺曾反復(fù)字幕滾動播報，告知公眾新年夜不再搞往年的“跨年燈光秀。”
5日，國家旅游局副局長杜一力在國家旅游局官網(wǎng)發(fā)表署名文章，提出“因為沒有組織活動，所以出了問題，這是最需要深思的問題”。
他強調(diào)，“因為沒有組織活動，所在地政府和上級政府以及主管部門責(zé)任意識會下意識地放松，但是法律并沒有免責(zé)。政府不組織，還是會有群眾性的活動出現(xiàn)，這種沒有組織者的群眾活動，政府仍然要承擔(dān)責(zé)任，這是一些政府尚不自覺自知的責(zé)任”。
他解讀稱，“政府尚不自覺自知的責(zé)任”就是《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)”。“這個‘負(fù)責(zé)’從預(yù)測、監(jiān)測到應(yīng)對處置，是全方位的”。
《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確提出，“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。 （新京報記者 王姝 張婷）