沒娘的城管
5月31日，延安城管隊協(xié)管員景鼎文雙腳飛踩街邊商戶，“延安城管”一夜爆紅；
6月15日，武漢城管隊員桂文靜、楊希“體驗擺攤”被曝光，“換位思考”成為流行詞；
6月16日，北京城管隊協(xié)管保安員在執(zhí)法中被多名商販圍毆，頭部中拳，倒地不起；
6月18日，武漢市城管局針對“城管擺攤”再次召開媒體通氣會。面對社會各界的質疑，武漢市城管局新聞宣傳負責人葉志衛(wèi)說：“我們強力管理攤販，說我們暴力！我們采取眼神、鮮花、體驗等形式，又說我們作秀。你們到底要我們怎么做？”
“打砸搶，以前差不多就是這么回事”
——2008年，百度百科中的“城管”詞條被網(wǎng)友更改、演繹為：“形容詞：形容殘暴、血腥、恐怖……”
打人，被打，潛伏……在過去的十多天里，“城管”占據(jù)網(wǎng)絡、報端。一邊是執(zhí)法不力，一邊是暴力執(zhí)法，這也是城管建立十幾年來的一個縮影，執(zhí)法者與違法者的矛盾沖突不斷，從未調和。
“說到底，我們城管就像沒娘的孩子，沒人管，沒人疼。”羅君(應采訪對象要求，本文中城管隊員均為化名)今年54歲，已經(jīng)過了可以“內退”的年齡，1998年12月1日，從北京市城管監(jiān)察大隊正式上街執(zhí)法的那一天起，他就是一名城管隊員。
城管監(jiān)察大隊的前身，是市容監(jiān)察大隊。1984年，羅君加入市容監(jiān)察大隊，一干就是十幾年。直到1998年，市容監(jiān)察大隊與工商局部分機構合并，改名“城管監(jiān)察大隊”。
這一合并，是城市行政管理體制改革的產(chǎn)物。國家行政學院法學院教授、中國法學會行政法學研究會副會長楊小軍曾撰文指出，工商、市容、城建等多部門存在多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法等弊端，城管執(zhí)法體制集中部分行政職權于一個機構統(tǒng)一行使，正好解決這一問題。
成立城管機構，也有法律依據(jù)支持，如《行政處罰法》規(guī)定，國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》等文件，也印證了城管機構的合法性。
然而在城管實際組建過程中，卻遭遇到體制沖突的掣肘。本應成為行政機關的“城管”，卻成了事業(yè)單位。
“當時沒人說得清，城管到底是什么，我們這些城管隊員到底是公務員，是事業(yè)編，還是參公人員？”帶著這樣不明不白的身份，羅君和其他隊員開始上街執(zhí)法。
羅君的具體工作，其實與市容監(jiān)察大隊時并沒有什么改變，查抄無照商販是他的主要工作。按照羅君的說法，城管的執(zhí)法并無規(guī)則可言，“按現(xiàn)在的話說，就是野蠻執(zhí)法。”
2008年，百度百科中的“城管”詞條被網(wǎng)友更改，“城管”的釋義被演繹為“①名詞：專門欺壓弱勢群體的黑社會組織。②形容詞：形容殘暴、血腥、恐怖。③動詞：等同于打、砸、搶……”
聽到這一表述，羅君笑了：“打砸搶，以前差不多就是這么回事。”
“就是政府出錢雇了一幫挨罵的”
——站在人來人往的大街上，他發(fā)現(xiàn)自己的一身“官衣”，遠沒有警察的好使
2006年8月11日下午，成為城管執(zhí)法的轉折點，北京市海淀區(qū)城管副分隊長李志強在對無照商販崔英杰查處時，遭遇暴力抗法，被刺中頸部而死。這是北京城管成立8年來，首位因公殉職的城管執(zhí)法人員。
崔英杰最終被判死緩，這一判罰也被媒體稱為“尷尬的正義”。正是這種尷尬，成為城管執(zhí)法從剛性轉向柔性的契機。
2008年，奧運會將近，規(guī)范城管執(zhí)法之聲日盛，尤其是北京市開始對城管執(zhí)法提出更高要求，“文明執(zhí)法”成為流行詞。
“文明執(zhí)法”面臨新的困境，連自己算不算公務員都不清楚的羅君，發(fā)現(xiàn)自己的執(zhí)法權威日漸薄弱：暴力打砸不被允許，小販商品只能暫扣，讓小販對城管執(zhí)法開始失去恐懼感。“我們負責執(zhí)法的項目越來越多，從四五個大項，到十多個大項。各個部門解決不了的問題，全都轉到我們這邊來了。”
大學畢業(yè)三年的王磊，正好在改革之初加入城管隊伍。站在人來人往的大街上，他發(fā)現(xiàn)自己的一身“官衣”，遠沒有警察的好使：“轟走的無照小販，你一離開他立即就會回來，回來你再轟，一來二去就會吵起來。小販、居民的矛頭全指向城管，被罵得狗血淋頭是常事。”
也正是這段時間，城管隊伍內部開始流傳一個說法——城管是“沒娘的孩子”，另一個更直白的說法則是，“城管就是政府出錢雇了一幫挨罵的”。
“沒娘的孩子”并非妄言，楊小軍指出，在政府管理的機構和事業(yè)中，目前沒有行業(yè)主管部門的機構有兩個：一個是各地的行政(政務)審批服務中心，另外一個就是城管執(zhí)法機構。各地城管執(zhí)法機構屬于地方市、縣政府的執(zhí)法機構，省級政府和中央政府中沒有單獨的城管執(zhí)法機構主管部門。可以說，城管執(zhí)法機構目前屬于所謂無行業(yè)主管部門的執(zhí)法機構。
王磊意識到這一點，已經(jīng)是當上城管一年以后的事情。“工商局上面有工商總局，住建委上面有住建部，城管上面有什么？”
2008年11月底，一場意外將城管的無力推向頂峰，散發(fā)小廣告的曹強在被天安門地區(qū)城管隊員追趕后，跳入筒子河身亡。事后，公眾開始質疑城管執(zhí)法不當，開始討論城管是否擁有“全力追趕”的權力。
“當時我覺得這樣的討論很荒謬，連追趕的權力都沒有，我們干脆都待在巡邏車里算了。”王磊的質疑不無道理，據(jù)羅君回憶，事件發(fā)生后，許多城管開始消極執(zhí)法，“能不干就不干，必須干就悠著干，千萬別惹事”；亦有很多城管隊員開始選擇逃離，尋求門路轉向其他政府機構：“很多人轉到街道辦去了，畢竟人家那是正規(guī)機構。”
“留不住人，城管隊員流失比較大，導致還在工作的人也沒什么榮譽感、成就感。”工作5年，王磊身邊許多同事都跳到其他政府部門：“很多人將城管作為一個跳板，先進入公務員系統(tǒng)，再謀求更好的職位。”
“先是口角，然后是互相推搡，最后變成沖突”
——同樣的問題，誰去處理都不會有好結果，無非是城管倒霉，這些事都他們去做罷了
在公眾眼中，羅君、王磊的說法并無太多說服力，“暴力執(zhí)法”才是城管的代名詞。
2009年5月16日，沈陽小販夏俊峰和妻子在馬路上擺攤被沈陽市城管執(zhí)法人員查處，在勤務室接受處罰時，夏俊峰用隨身攜帶的切腸刀刺死城管隊員兩名，重傷一人。2011年5月9日上午，該案終審宣判，遼寧省高級法院作出刑事裁定，駁回上訴，維持原判：夏俊峰因涉嫌故意殺人罪被起訴，判處死刑。
這一案件至今仍爭議不斷，其焦點就在于夏俊峰是否遭到城管隊員威脅與毆打。雖然法院判定“被打說”屬孤證，但在公眾印象中，小販被城管毆打，才屬于社會“常態(tài)”。
2013年5月31日，延安城管隊員飛踩商販的錄像被公開，公眾對于夏俊峰案的疑慮再次被提及，有法律人士還建議法院對夏俊峰做出免死裁定。
“工作過程中，我時常都提醒自己，不要太過計較。但是人是有脾氣的，你跟小販說一次他不走，說十次他還不走，你會沒有情緒？”延安城管打人的視頻，王磊來來回回看了多次，雖然承認城管打人“絕對有錯”，但作為城管隊員，他卻能理解視頻中人的心態(tài)：“往往先是口角，然后是互相推搡，最后變成沖突。城管隊員顧忌自己的前途，一般還會比較冷靜。可是協(xié)管都是二十出頭的小伙子，又沒什么約束，真的很難控制。”
王磊笑言，在這個愈演愈烈的過程中，只有一個不同點——北京城管往往是挨打的，外地城管常常是打人的。
無論是打人還是挨打，沖突過后，問題并不能真正解決。“城管是執(zhí)法者，無照商販、蓋違建的人是違法者，就算執(zhí)法再文明，這種矛盾也是無法避免的。”王磊說。
而在楊小軍看來，這種矛盾并非因城管而起，“同樣的問題，誰去處理都不會有好結果，無非是城管倒霉，這些事都由他們去做罷了。”
“拆房子抄攤，全是奪人飯碗”
——社會發(fā)展已進入城市階段，但社會規(guī)則仍處于“鄉(xiāng)村化”
“人家小商販沒生路，擺個地攤，想掙點錢。要不蓋個違建，想擴充點面積。這些道理我們也明白。可城管干的活，就是拆人房子抄人家攤，全是奪人飯碗的事。”還有三四年就會退休，羅君并不指望局面會有所改觀。在一份《西城區(qū)城市管理監(jiān)察大隊行政執(zhí)法責任制綜合考核辦法》的文件里，執(zhí)法辦案數(shù)量還被作為城管績效考核的重要指標。這也就意味著，只有多制造“沖突機會”，城管隊員才能完成工作任務。“我們隊里如今最常說的，就是不要因為執(zhí)法，引起什么社會矛盾。”羅君說。
可就是這樣簡單的要求，也未必能成為現(xiàn)實。6月10日，西城區(qū)真武廟四條菜市場門前，一位賣鴨蛋的農民和城管執(zhí)法人員發(fā)生沖突。有網(wǎng)友質疑城管打人，隨后西城區(qū)政府辟謠。時至今日，現(xiàn)場執(zhí)法視頻仍未被公布。6月16日，城管協(xié)管員在動物園批發(fā)市場被多名商販圍毆，頭部中拳，倒地不起。
矛盾的焦點，在于城市化進程中的“不適應”。楊小軍表示，社會發(fā)展已進入城市階段，但社會規(guī)則仍處于“鄉(xiāng)村化”。尤其對于進入城市務工的人員，“城市對他們的要求很多，給予的卻很少。”
“拿地鐵站門口賣水的打個比方。老百姓有買水的需求，這是明擺著的。可你地鐵里的水，卻比小販的水貴一倍，那消費者為何不能選擇便宜的商品？政府又為何不能提供價格低廉又便捷的服務？”政府制訂規(guī)則，城管執(zhí)行規(guī)則，而這一規(guī)則被所有人反對，到底是誰出了問題？楊小軍認為，改革勢在必行、迫在眉睫。“現(xiàn)在是需要政府下決心的時候了，如果制訂的規(guī)矩誰都無法遵守，那規(guī)矩本身是否合理，就值得研究。”
本報記者 吳楠 J210 素描 宋溪
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