今年上半年，由國家發改委組織的國家城鎮化專題調研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調研。調研課題涉及農民工融入城市化的成本、城市綜合交通網絡建設、工業化與城鎮化互動，以及戶籍制度改革等。其中，在調研戶籍制度時，調研組發現“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。
在國家層面，從不缺乏類似于“積極穩妥推進戶籍管理制度改革”的話語。從2001年戶改文件下發，到2011年國務院出臺《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，都提出地級市以下市區全部放開戶籍制度。那么，為什么這一改革幾乎遭到所有市長的反對呢？原因在于，戶籍制度并不僅僅是一種身份間隔，還直接與教育、社保、醫療等多種福利掛鉤，地方政府如果要放開戶籍，勢必也要擴大城鎮福利覆蓋的范圍，但地方政府目前多數都面臨著巨大的財政壓力，尤其在房市調控嚴峻、土地財政收入縮水的情況下，地方上更是壓力巨大，因此，遭遇市長們的反對也是難免的。
但市長的反對僅僅是表象，如果我們追問就會看到，戶籍制度關乎地方財政，財政收入又關乎土地財政，土地財政又與現行征地制度有關，現行征地制度又與整個城鎮化制度有關，而與戶籍制度有關的教育、社保、醫療等更細的領域，更是與各種社會制度千絲萬縷。這是從制度演化的角度看。而從歷史的角度來看，這是在改革發展中作為強勢方的城市“理性”選擇必然的結果：城市需要建設，需要足夠多的廉價勞動力，因此，它需要市場化的勞動力的流動。像任何一個經濟主體一樣，如果這一目標可以在成本很低的條件下得以實現，它就將毫不猶豫地壓低成本，將勞動力的流動控制在一定的幅度內。因此，將農民工身份模糊化，既能得到足夠的廉價勞動力，又不需要為此支付勢將減損城市利益群體的福利。由于進城打工者是自愿的，而且還能得到除農業收入之外的額外收益，因此，有人甚至將這樣的經濟過程稱作“帕累托改進”。
這就是市長們反對的深層原因，這也是戶籍制度改革之所以推進艱難的原因。我們不能苛責地方政府的首長，因為這是他們“在其位”不得不做的選擇。我們需要的是更宏觀的政策層面的頂層設計。戶籍制度改革不是要讓市長們為難，而是要通過各種配套改革，包括征地制度改革、醫療教育制度改革、社會保障體系等一系列改革，讓市長們有條件、有意愿去推進改革。實際上，即使純粹從經濟發展的角度來看，戶籍制度改革也迫在眉睫。所謂的“帕累托改進”時代早就過去了，城市用戶籍藩籬將農民工們阻擋在城市外，但同時也失去了他們的消費，內需失去了很大的一塊。同時，城市管理者們發現，他們在享受農民工為他們服務的紅利時，也承受著社會治安問題頻發的風險。這就是現代社會的倒逼機制，城市不能永遠享受農民工群體的服務和勞動力紅利卻不愿意為他們付出，因為他們將為此付出代價。從長遠來說，終有一天，所有的市長們都愿意并積極推動戶籍制度改革，這才是城市發展的長遠之道。
在過去幾年，戶籍制度改革總體上有進步，包括上海、深圳、廣州等全國數十個城市都已經出臺戶籍改革的措施。在這些城市，居住證正在逐步取代暫住證，持證者將可享受與當地居民相同的社保、醫療服務、教育等公共服務。在一些城市中，農民工也正陸續被城市所接納，他們迎來了遲到的尊嚴。同時，國家正在加快建立全國統一的社會保障社會化服務體系，實現社會保障關系跨地區轉移接續，建立個人終身社會保障號，并盡快實現全國聯網，這些都為現行戶籍制度改革的加速奠定了基礎。推動戶籍制度改革，需要更多這樣的措施。
（南方日報評論員）
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