拆遷主體擬將變成政府而非開(kāi)發(fā)商，房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償后搬遷，斷水?dāng)嚯姼悴疬w將明確追責(zé)……這些內(nèi)容出自近日發(fā)布的《濟(jì)南市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿）。依上位法觀察，后兩項(xiàng)均無(wú)新意，而最受輿論矚目的，就是拆遷主體之變。
政府主導(dǎo)拆遷還是由開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)拆遷，爭(zhēng)議由來(lái)已久。較具代表性的批評(píng)來(lái)自于“政府中立論”——在拆遷人和被拆遷人之間，政府不必、也不能放棄其監(jiān)管者的角色，而主動(dòng)走上前臺(tái)。
從理論上分析，我也支持“政府中立論”。但又必須指出，這一判斷與當(dāng)下的國(guó)情存在一定程度上的脫節(jié)。
拆遷源于土地征用，是涉及土地法律關(guān)系范疇的法律行為。依征用的主體不同，有國(guó)家征用和商業(yè)征用之別。如系國(guó)家征用，必須基于公共利益的需要，否則，就理應(yīng)按商業(yè)征用的規(guī)則行事。因國(guó)家征用而引發(fā)的拆遷，其當(dāng)事人一方為國(guó)家，另一方為居民。這是典型的公權(quán)與私權(quán)的碰撞。無(wú)論是由當(dāng)事雙方還是由政府單方主導(dǎo)征用和拆遷過(guò)程，依物權(quán)法的規(guī)定，都需充分尊重和保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，給予公民合理補(bǔ)償，并嚴(yán)格依法定程序進(jìn)行。
對(duì)于因商業(yè)征用而引發(fā)的拆遷而言，本是純粹的民事關(guān)系。必須按照自愿、公平、等價(jià)、有償?shù)让裆淌禄顒?dòng)基本原則進(jìn)行。商業(yè)拆遷無(wú)論如何也不能由政府主導(dǎo)，甚至也不能由政府站在第三方來(lái)行使仲裁權(quán)。商業(yè)征用中的拆遷補(bǔ)償實(shí)質(zhì)是民事財(cái)產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，在“民事基本制度”上只能制定法律。換言之，各地均無(wú)權(quán)制定調(diào)整基本民事權(quán)利的法規(guī)。
政府拆遷和商業(yè)拆遷，是兩類性質(zhì)截然有別的拆遷方式。籠統(tǒng)地規(guī)定誰(shuí)是拆遷主體，不但缺乏法理支撐，更無(wú)法律依據(jù)。當(dāng)下拆遷糾紛頻發(fā)，在很大程度上就在于一些商業(yè)拆遷假行政拆遷之名，對(duì)被拆遷人的合法權(quán)益肆意侵害。所以說(shuō)，不管各地的拆遷新政如何變革，如在制度上對(duì)兩類拆遷仍不加以嚴(yán)格區(qū)分，恐又是“新瓶舊酒”。
除卻行政拆遷與商業(yè)拆遷的區(qū)別，更應(yīng)關(guān)注的還在于，必須區(qū)分征收與拆遷。征收是拆遷的前提。濟(jì)南試圖推動(dòng)的拆遷新法，亦冠名“房屋征收與補(bǔ)償辦法”。若能做到“無(wú)征收即無(wú)拆遷”，誰(shuí)是拆遷主體也就不重要了。
就拿近日連續(xù)發(fā)生的幾起因拆遷而引發(fā)的碾壓事件來(lái)說(shuō)，都是征收協(xié)議并未完成，拆遷隊(duì)就忙不迭地開(kāi)進(jìn)了在法律上還屬于村民的土地。這壓根就不是什么拆遷主體的問(wèn)題，而是財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的問(wèn)題。是地方政府背離了依法行政的基本立場(chǎng)，錯(cuò)誤地站在了開(kāi)發(fā)商或拆遷隊(duì)一邊，才使得公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受公然的侵犯而得不到有效救濟(jì)。若只是確認(rèn)政府為拆遷主體，這樣的地方性“新政”當(dāng)然無(wú)法讓人期待。
（王琳 海南大學(xué)法學(xué)院副教授）
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