上海自貿區,不只是為了建造一個“錢袋子”,更是為了建造一個改革的蓄能池。上海自貿區,既是資本的革命,也應是行政思維植入法治的革命。前者是上海自貿區的外表,后者則是上海自貿區的基石。
9月27日,國務院印發中國(上海)自由貿易試驗區總體方案。至此,上海自貿區的架構從紛紜猜想走向清晰。
推進政府管理由注重事先審批轉為注重事中、事后監管,建立集中統一的市場監管綜合執法體系;金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務領域擴大開放,暫停或取消投資者資質要求、股比限制、經營范圍限制等準入限制措施;探索建立負面清單管理模式,按照內外資一致的原則,將外商投資項目由核準制改為備案制;在風險可控前提下,試驗區內對人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創造條件進行先行先試;允許外資自由轉移投資收益……一條條橫跨貿易、投資、服務、金融、稅收、行政體制等多領域的開放措施,勾勒出的不僅是空前的開放力度,還有推動復合型改革的決心。上海自貿區,不只是為了建造一個“錢袋子”,更是為了建造一個改革的蓄能池。以開放促進改革,以開放增量效益進補改革共識,是上海自貿區的最大邏輯。
當然,不到30平方公里的上海自貿區,能否如《方案》開宗明義所說:“使之成為推進改革和提高開放型經濟水平的‘試驗田’,形成可復制、可推廣的經驗”,能否產生全國性的輻射效應,還要看其實際運行情況。
相對而言,在貿易服務和投資便利化兩個方面,不存在太多難解之點。商品服務和招商引資多年來的持續增長,足以賦予上海自貿區類似的優化經驗,而暫停或取消投資者資質要求、建立負面清單管理模式等新政策,事實上給予了區域內“法無禁止即可行”的充分自由。在這樣的經營環境下,資本與監管的契合度最高,可以用最明晰的方式,實現貿易服務和投資便利化的最大優化。
但是,在金融開放領域,上海自貿區將面臨真正的挑戰。人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用、開展離岸業務等寬松條件,意味著區域內將成為一個真正意義上的自由港,在享受政策洼地帶來的種種利益的同時,也必須經歷監管是否失控的考驗。開放,就意味著巨量資金將以前所未有的速度進出其間,這其中蘊含著巨大的風險。相對而言,區域內的金融政策,只有利率市場化具備了全國推開的基礎條件,這在一定程度上分攤了可能的風險。其他金融政策,足以對區域外資金產生虹吸效應。尋求套利的熱錢愿意進來,來源不明的資金希望從中尋找離境通道,區域內金融機構有可能錯配在岸業務與離岸業務的資源,都可能醞釀出不小的風險。什么是正常資本流動?什么是異常資本流動?哪些異常資本流動可控而哪些須嚴加防范?上海自貿區必須建立相應的危機應對機制,以避免區域簡單成為資本的聚集地,而失去其金融改革的先行者意義。
這種危機應對機制的建立,本身就對行政機制改革提出了更高要求。《方案》中,已經清晰描繪了區域內行政改革的方向:建立與國際高標準投資和貿易規則體系相適應的行政管理體系,政府管理轉為注重事中、事后監管。這強調了行政管理的效能。更進一步看,上海自貿區始終在風險可控中大膽開放,還必須探索出基于法治基礎上的行政管理模式。單純的開放只能產生階段性、局部性、不可復制的紅利。既開放又有序的格局,只能建立在法治基礎上。法治,具備最好的風險識別能力。
上海自貿區,既是資本的革命,也應是行政思維植入法治的革命。前者是上海自貿區的外表,后者則是上海自貿區的基石。
(評論員徐立凡)
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