根據(jù)今年的政府工作報(bào)告，2016年，我國要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。作為重要的擴(kuò)張性政策手段，我國財(cái)政赤字的規(guī)模將加大到21800億元，較2015年提高5600億元，赤字率達(dá)到GDP的3%。面對這一調(diào)控部署，學(xué)術(shù)界和市場上也有一些質(zhì)疑之聲，焦點(diǎn)不外乎三個方面：一是風(fēng)險(xiǎn)性，即赤字規(guī)模的加大會不會導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？二是有效性，即控制和減少支出的效果是不是會更好些？三是必要性，赤字的擴(kuò)張是需要用未來的政府收入償還的，“寅吃卯糧”是否必要？
對此，我的回答很簡單：我國的赤字是在經(jīng)濟(jì)仍有很大的韌性，政策仍有很大的空間，各項(xiàng)改革持續(xù)有序推進(jìn)的基礎(chǔ)上實(shí)施的，不是“時不利兮騅不逝”，而是“直掛云帆濟(jì)滄海”。因此，赤字不是收支的剛性缺口和經(jīng)濟(jì)下行的無奈，而是借勢而動、主動施為，形成宏觀調(diào)控的有力抓手和突破口。
赤字增加會不會導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？
我國目前的赤字規(guī)模和債務(wù)余額完全處于安全線和謹(jǐn)慎原則要求的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。
赤字與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系一直是財(cái)政學(xué)界熱議的一個問題，但也一直是眾說紛紜、莫衷一是。目前能夠基本達(dá)成共識的是赤字管理的三個謹(jǐn)慎原則：一是增量原則，即赤字的年度增量應(yīng)不超過下一年的財(cái)政收入增量；二是存量原則，即赤字累積下來的債務(wù)應(yīng)不超過財(cái)政收入的累計(jì)結(jié)余和國有資本的凈資產(chǎn)頭寸之和；三是收益原則，這主要是針對專項(xiàng)債務(wù)的，即專項(xiàng)債務(wù)的年度償還本息應(yīng)不超過專項(xiàng)資產(chǎn)的年度凈收益。這三個原則可以保證在最謹(jǐn)慎管理要求的標(biāo)準(zhǔn)下，使得赤字可能導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)處于完全可控之中。
但是在實(shí)踐中，由于上述原則缺少直觀性和確定性，不同的國家會根據(jù)具體情況推出替代性的標(biāo)準(zhǔn)。比如，歐元區(qū)為限制成員國政府赤字的膨脹，將前述標(biāo)準(zhǔn)測算為GDP的3%（赤字率）和60%（債務(wù)率）兩個確定性的指標(biāo)，并在某種程度上成為通行世界的安全線標(biāo)準(zhǔn)。
從我國的情況來看，盡管近年來財(cái)政收入的增速有所放緩，但增量部分仍然超過GDP的3%，而若以下一年度的財(cái)政收入增量與本年度的GDP相比較，則會接近4%的標(biāo)準(zhǔn)。照此衡量，我國2016年的赤字規(guī)模雖高達(dá)21800億元，卻只占GDP的3%，不僅明顯低于我國的實(shí)際謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)，也符合財(cái)政收入增長緩慢的歐元區(qū)安全標(biāo)準(zhǔn)。同時，在債務(wù)余額（債務(wù)率）的管理上，我國政府累計(jì)存款結(jié)余為3.15萬億元左右，占GDP的比重為4.6%；可支配的國有資產(chǎn)凈值為40萬億元左右，占GDP的比重為59%。這樣，合計(jì)的謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)在GDP的63.6%的水平上，超過歐元區(qū)的60%的安全線指標(biāo)。而根據(jù)2016年的赤字規(guī)模進(jìn)行核算，到2016年年末，我國的各類政府債務(wù)余額（寬口徑）占GDP的比重也僅略多于40%，距離我國的謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)和歐元區(qū)的安全指標(biāo)都有相當(dāng)大的距離。
在赤字規(guī)模之外，我國今年還將發(fā)行4000億元的專項(xiàng)債務(wù)，超出2015年的3000億元，以支持和推動專門項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展。專項(xiàng)債務(wù)的最謹(jǐn)慎管理原則是收益原則，即項(xiàng)目的凈收益應(yīng)大于等于債務(wù)的須償還本息。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，我國2015年國有資本所有者權(quán)益收益率為5.8%（也是本世紀(jì)以來最低的收益率標(biāo)準(zhǔn)），遠(yuǎn)超4%左右的債務(wù)本息償還率指標(biāo)。也就是說，專項(xiàng)債務(wù)也不存在過度舉債和風(fēng)險(xiǎn)提高的問題。
經(jīng)過上述分析，來總結(jié)一下：風(fēng)險(xiǎn)是無處不在的，赤字規(guī)模的增加肯定會影響風(fēng)險(xiǎn)水平的變化。但是，這種變化是漸進(jìn)的、可控的、可持續(xù)的，在距離風(fēng)險(xiǎn)的不可控水平之間存在著嚴(yán)格的指標(biāo)區(qū)別和制度防火墻，我國目前的赤字規(guī)模和債務(wù)余額完全處于安全線和謹(jǐn)慎原則要求的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。
減少支出會比赤字?jǐn)U張更有效嗎？
赤字政策在效果和效益上都好于控制和減少支出等“新古典理論”模式。
面對收入的壓力，有兩種辦法進(jìn)行平衡和化解：一是控制和減少支出，二是加大赤字規(guī)模。從控制和減少支出來看，政府從市場中拿走的資源變少，留給市場支配的資源規(guī)模擴(kuò)大，企業(yè)得以休養(yǎng)生息并專注于生產(chǎn)經(jīng)營，具有一定的宏觀調(diào)控效果。但其不足很明顯，主要體現(xiàn)在自發(fā)性和總量性兩個方面：市場的自發(fā)性導(dǎo)致企業(yè)行動遲緩、淺嘗輒止，形不成“態(tài)勢”和“趨勢”，難以滿足中國這種大國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型調(diào)控要求；政策的總量性則難以觸動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)產(chǎn)能優(yōu)化，與我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力和新舊動能轉(zhuǎn)換的要求不相匹配。
由此，無論是從宏觀調(diào)控層面，還是從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革層面，客觀上都要求我們保持?jǐn)U張性的政策安排，用政策的主動性來彌補(bǔ)政策的被動性，用政策的結(jié)構(gòu)性來強(qiáng)化供給與需求的一致性，赤字政策在效果和效益上都要好于控制和減少支出等“新古典理論”模式。
在宏觀調(diào)控層面，赤字政策是落實(shí)國務(wù)院關(guān)于宏觀經(jīng)濟(jì)政策“既要立足當(dāng)前、有針對性地出招，頂住經(jīng)濟(jì)下行壓力，又要著眼長遠(yuǎn)、留有后手、謀勢蓄勢”要求的重要舉措。這主要表現(xiàn)在擴(kuò)張性、針對性和戰(zhàn)略性三個方面。
第一，以擴(kuò)張性的政策效果頂住經(jīng)濟(jì)下行壓力。赤字政策是典型的擴(kuò)張性政策，也是積極財(cái)政政策的重要手段，在宏觀調(diào)控的政策體系中居于關(guān)鍵和協(xié)同性的地位。2016年政府赤字規(guī)模將達(dá)到21800億元，而新增專項(xiàng)債務(wù)高達(dá)4000億元，根據(jù)一般預(yù)算支出1：2和專項(xiàng)支出1：3的引導(dǎo)比例進(jìn)行核算，政府赤字將引導(dǎo)市場支出增加43600億元，專項(xiàng)債務(wù)將引導(dǎo)市場支出增加12000億元，合計(jì)將為經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)81400億元，約占2016年GDP預(yù)期規(guī)模的11.2%，為頂住經(jīng)濟(jì)下行壓力作出重要貢獻(xiàn)。
第二，立足當(dāng)前，有針對性地出招。從政策的結(jié)構(gòu)性效果和對經(jīng)濟(jì)促進(jìn)效果來看，專項(xiàng)債務(wù)有著一般赤字債務(wù)所不具備的靈活性和針對性，目標(biāo)突出、決策鏈短、與市場的契合度好。2016年的債務(wù)總量結(jié)構(gòu)中，專項(xiàng)債務(wù)占比為15.5%；增量結(jié)構(gòu)中，專項(xiàng)債務(wù)占比為34.9%，遠(yuǎn)高于2015年的5.8%和27%的水平。這樣，赤字政策的針對性更好，政策的效果也更加突出。
第三，著眼長遠(yuǎn)、謀勢蓄勢，政策的戰(zhàn)略性作用突出。受到“三期疊加”的影響，我國目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)了資產(chǎn)價(jià)格波動、產(chǎn)出規(guī)模下滑和市場需求調(diào)整等一系列壓力。赤字規(guī)模適度擴(kuò)大，并將主要用于減稅降費(fèi)，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。預(yù)期減稅降費(fèi)的規(guī)模將超過5000億元，顯著改善了企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，支持了創(chuàng)業(yè)投資的熱情和能力，著眼長遠(yuǎn)、謀勢蓄勢的戰(zhàn)略目標(biāo)得到了較好的體現(xiàn)。
增加赤字對供給側(cè)改革有何作用？
赤字將形成新的生產(chǎn)能力，使供給的增加與需求的增長在結(jié)構(gòu)性上較好地匹配。
在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革層面，赤字政策將同步著力于供給和需求，兩端發(fā)力、協(xié)同發(fā)力和創(chuàng)新發(fā)力。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革須在適度擴(kuò)張總需求的基礎(chǔ)上，使供給體系更好地適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。赤字政策帶來的支出擴(kuò)張效果，對總需求的增長形成了有效的支撐，并通過市場機(jī)制使這種效應(yīng)進(jìn)一步放大；同時，赤字還將形成新的生產(chǎn)能力，并通過結(jié)構(gòu)性手段，使供給的增加與需求的增長在結(jié)構(gòu)性上較好地匹配，甚至供給擴(kuò)張本身就在同步引導(dǎo)著需求。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革客觀上要求我們要去產(chǎn)能、去庫存、淘汰“僵尸企業(yè)”，要求我們落實(shí)財(cái)稅支持、不良資產(chǎn)處置、失業(yè)人員再就業(yè)和生活保障以及專項(xiàng)獎補(bǔ)等政策。沒有新增加的財(cái)力支撐，沒有相對充裕而靈活的調(diào)動市場的手段和能力，去產(chǎn)能、去庫存、保穩(wěn)定的目標(biāo)就無從實(shí)現(xiàn)。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革客觀上要求我們要去杠桿、補(bǔ)短板、降成本，在做好減法的同時，更為努力地做好加法，甚至是做好乘法。去杠桿，要求我們進(jìn)行投融資模式的創(chuàng)新，減少市場主體間接性融資的比例，降低債務(wù)性融資的結(jié)構(gòu)，而這恰恰需要更好地運(yùn)用政府信用，創(chuàng)新政府投融資方式，完善和優(yōu)化直接融資渠道。補(bǔ)短板，要求我們引導(dǎo)投資轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中缺失或是不足的領(lǐng)域，減少無效供給、擴(kuò)大有效供給，而加大的財(cái)政投資力度就是引導(dǎo)市場資金流動和供給與生產(chǎn)創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)。降成本，要求我們著力降低稅收成本、制度性交易成本、社會保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等，同時適當(dāng)增加必要的財(cái)政支出和政府投資，加大對民生等薄弱環(huán)節(jié)的支持，赤字政策的擴(kuò)張為減稅降費(fèi)提供了空間，以全面“營改增”等政策促進(jìn)企業(yè)主動實(shí)施結(jié)構(gòu)性調(diào)整、細(xì)化分工、整合產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，可以更好地實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)，提高供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。
赤字形成的債務(wù)償還壓力是否必要？
赤字政策不僅對當(dāng)前至關(guān)重要，也會明顯減輕未來的債務(wù)償還壓力。
赤字形成的未來債務(wù)償還壓力是否必要，這個問題還真是有些思辨性。政府債務(wù)管理的李嘉圖等價(jià)原則告訴我們，增加赤字的實(shí)質(zhì)就是增加稅收，其負(fù)擔(dān)和作用具有等同性。但實(shí)際上，一旦與我們的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)策略相結(jié)合，赤字政策的必要性和可行性就顯現(xiàn)出來，赤字政策不僅對當(dāng)前至關(guān)重要，也會明顯減輕未來的債務(wù)償還壓力。
我們來做一個簡單的測算，如果不加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的力度，而由市場自然實(shí)現(xiàn)優(yōu)化和過渡，那么，我國財(cái)政收入的增速將保持在7%左右，將持續(xù)至少5年左右。也就是說，到2020年，我國財(cái)政收入的總量將達(dá)到21.3萬億元，GDP的總量將在90萬億元左右。如果以擴(kuò)張性的赤字來換取減稅空間，相應(yīng)地承擔(dān)結(jié)構(gòu)性改革的成本和壓力，并適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)市場，形成經(jīng)濟(jì)增長的動力，從而使經(jīng)濟(jì)低谷期縮短至兩年左右，財(cái)政收入增速在后3年恢復(fù)至10%左右，則到2020年將達(dá)到22.73萬億元，GDP的總量將達(dá)到95萬億元左右。5年中，第二種方式將多形成約1.4萬億元的債務(wù)本息，但累計(jì)多獲得財(cái)政收入約1.8萬億元，減少經(jīng)濟(jì)低谷運(yùn)行狀態(tài)約3年時間。
從這些結(jié)果和收獲來看，我們的赤字政策無論是從宏觀效應(yīng)層面，還是微觀收益狀態(tài)都具有可行性和重要意義。
（本文作者張鵬系中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員）
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