2014年第8期封面
高鐵新城窘境
“施工現(xiàn)場塵土飛揚，高鐵一開黃金萬兩。”在安徽北部城市蚌埠高鐵站，這幅標語曾在周邊的施工現(xiàn)場懸掛多時。
如蚌埠一樣，在京滬高鐵、京廣高鐵沿線，很多地方都以高鐵站為核心，規(guī)劃建設了大面積的高鐵新城，意圖拉動經(jīng)濟快速增長，拉開城市發(fā)展骨架。
理論上，高鐵站點建設將加速城市產(chǎn)業(yè)升級和極化布局，提升周邊土地價值，引發(fā)城市空間格局的轉變。但是，中國上一輪高鐵建設對于周邊土地價值的提升和城市空間布局的優(yōu)化作用，并沒有體現(xiàn)出來。
中國城市規(guī)劃學會秘書長石楠直言不諱：“最大的問題是高鐵站點建設大干快上，沒有和周邊的土地開發(fā)相結合。”
規(guī)劃窘境
從北京西站乘坐京廣高鐵，僅用時40分鐘就到了保定東站。氣派的大站房，寬闊的站前廣場，與全國其他很多高鐵站點面貌相似。
除候車大廳內(nèi)一間小店外，站前廣場及周邊沒有任何的商業(yè)配套。大量農(nóng)地綿延環(huán)繞，遠處可見依稀分散的村落，幾座高樓孤零零地聳立其中。
保定市規(guī)劃局負責人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，保定市目前正在結合新形勢、新情況、新需要，“對原有高鐵新城規(guī)劃進行審視修改”。
另一個位于京滬高鐵線上的德州東站，雖距北京僅一個多小時車程，但從德州東站乘坐公共交通到德州城區(qū)，仍需約一個小時。高鐵帶來的便捷性大打折扣。
德州市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)規(guī)劃分局提供的資料顯示，德州市高鐵新城規(guī)劃占地面積56平方公里，計劃打造成“科技引領、產(chǎn)業(yè)支撐、產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)”的新城。
然而德州市國土局相關負責人坦言，德州高鐵站的影響力并未顯現(xiàn)。高鐵站點距城區(qū)較遠，且存在土地利用總體規(guī)劃調整等問題，真正與城區(qū)的接軌有一定難度。因此，對周邊地價尚未產(chǎn)生顯著的影響。
保定和德州面臨的窘境，幾乎出現(xiàn)在上一輪高鐵站點坐落的大部分二三線城市。
“高鐵站點紅線內(nèi)外土地綜合開發(fā)的增值利益顯而易見，但是由于規(guī)劃沒有協(xié)同，數(shù)以千億元潛在的土地收益已被白白浪費。”國家發(fā)改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌對此表示痛心。
他認為，對于已建成的高鐵線，出于高鐵運行安全考慮，紅線內(nèi)鐵路用地變更屬性進行商業(yè)開發(fā)已不可能，而紅線外土地增值收益的實現(xiàn)，仍需要“一個較長時間的培養(yǎng)過程”。
盤活之策
國土部相關部門負責人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，對于以往高鐵建設規(guī)劃和城市規(guī)劃“兩張皮”造成的土地利用問題，在鐵路沿線土地綜合開發(fā)政策制定層面，已經(jīng)難以解決。
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥也認為，已建成高鐵站點的土地開發(fā)已經(jīng)木已成舟，中鐵總沒有和地方政府談判的籌碼。況且地方財政日子也不好過，顯然不愿意將紅線外土地的增值收益拱手讓人。
石楠認為，要解決已經(jīng)建成站點周邊區(qū)塊的生態(tài)問題，只能寄希望于當?shù)卣ㄟ^IT、物流等門戶型產(chǎn)業(yè)的引進以及城市內(nèi)公交的無縫銜接，也可以培育成城市間的鐵路城鎮(zhèn)，起到促進區(qū)域融合的作用。
保定市國土局土地利用處處長馬春喜表示，保定高鐵新區(qū)除了高鐵車站、站前廣場，其余區(qū)域尚未按照城市規(guī)劃進行開發(fā)，仍有一些村莊存在開發(fā)空間。
2013年，高鐵站附近出讓了兩宗地，一塊是住宅，一塊是商業(yè)，都是300萬元/畝，扣除一級開發(fā)成本，土地增值收益在250萬左右，“較高”。
“但是保定高鐵線走向以東大量是基本農(nóng)田及耕地。如果進行商業(yè)開發(fā)，一是需要適當增加城市用地規(guī)模，二是土地指標要傾斜，三是耕地占補平衡困難，同等條件的后備資源缺乏。”馬春喜認為，國家在這類土地的政策方面應該予以支持，并加大相關基礎設施的資金投入。
德州市國土局相關負責人也表示，德州的高鐵新城開發(fā)同樣面臨土地指標制約、發(fā)展空間有限、資金緊張等突出問題。今后計劃重點做好“統(tǒng)”的文章，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一項目監(jiān)管、統(tǒng)一宣傳推介，形成“布局合理、功能清晰、聯(lián)動發(fā)展的一體化開發(fā)”。
吸收上一輪高鐵站建設的教訓，金永祥認為，新一輪的高鐵建設，必須做到高鐵沿線土地綜合開發(fā)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的融合，統(tǒng)籌開發(fā)高鐵站房地上和地下空間，統(tǒng)籌站場和周邊土地開發(fā)，實現(xiàn)土地開發(fā)價值的最大化。
鐵路造城謀局
文/《財經(jīng)國家周刊》記者 蘭亞紅 劉亮
鐵路建設掛鉤沿線土地綜合開發(fā)的政策，業(yè)界呼吁已久。
2013年8月，國務院發(fā)布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(國發(fā)［2013］33號，下稱“33號文”)提出，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，授權中國鐵路總公司依法盤活利用其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地。相關政策由國土資源部牽頭制定。
33號文發(fā)布后已半年多，《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，國土部初步形成了一份鐵路沿線土地綜合開發(fā)的方案，并已征求各部門、單位意見。國土部和國家發(fā)改委也形成了打造“鐵路城鎮(zhèn)綜合體”的共識。
這一政策思路被寄予厚望：既有利于緩解鐵路建設和運營的資金難題，構建鐵路投資盈利模式，激活中鐵總的“造血”能力，吸引社會資本進入；又能通過沿線土地綜合開發(fā)和城市總體規(guī)劃的融合，推動城鎮(zhèn)化建設，帶動地方經(jīng)濟，促進區(qū)域融合。
如此龐大的計劃，勢必面臨包括政策及制度的多方探索。國土部副部長王世元在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時坦言：“這是個大政策，涉及到土地出讓制度，又涉及到發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，到底要以什么樣的優(yōu)惠政策吸引企業(yè)參與，一下子定不下來。”
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