法治與“烏紗帽”掛鉤，決策失誤終身追責(zé)，審計(jì)監(jiān)督要“全覆蓋”，政務(wù)公開要成常態(tài)……中共十八屆四中全會(huì)之后，“依法治國”的2.0版方案從立法、監(jiān)督、問責(zé)、考核等多方面，全方位祭出官員從政的“緊箍咒”。升級(jí)版依法治國如何依法治權(quán)，成為輿論觀察四中全會(huì)的重要視角。
源頭立法“控權(quán)”：政府不得法外設(shè)權(quán)
2013年初，在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，中共中央總書記習(xí)近平曾提出，“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗”。一年多后，當(dāng)中共首次以“依法治國”為主題召開中央全會(huì)，反腐如何納入法治化軌道，如何從源頭規(guī)范權(quán)力，這無疑是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。
觀察近1.7萬字的四中全會(huì)《決定》，關(guān)于以“法”規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的表述可謂貫穿全篇，而在立法建制層面，從源頭給權(quán)力戴上“緊箍咒”的諸多規(guī)定頗為搶眼。
在依法行政方面，有“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力”“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制”等“高壓線”;在依法執(zhí)政方面，則有“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”等嚴(yán)規(guī)。
值得注意的是，《決定》還特別提出加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度。
“最好的制度要以法律的形式呈現(xiàn)。”在中國政法大學(xué)副校長馬懷德看來，“‘當(dāng)務(wù)之急’還是制定源頭防腐的基礎(chǔ)性法律、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方面的法律。”
馬懷德分析，《行政程序法》、《行政組織法》、《重大決策程序條例》、《行政問責(zé)法》以及規(guī)范官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開方面的法規(guī)，都是對(duì)權(quán)力運(yùn)行加以制約和監(jiān)督的基礎(chǔ)性法律，應(yīng)該納入立法規(guī)劃。
其實(shí)，四中全會(huì)后，在立法層面進(jìn)行源頭反腐的工作已經(jīng)開始。四中全會(huì)結(jié)束不久，10月27日，全國人大常委會(huì)開始審議刑法修正案(九)草案，其中涉及貪污賄賂犯罪的諸多法條修改。專家分析，這將進(jìn)一步完善中國懲治腐敗的法律規(guī)定，嚴(yán)格腐敗犯罪“全環(huán)節(jié)”的懲治，體現(xiàn)了國家打擊腐敗、規(guī)范權(quán)力的決心。
監(jiān)督制約“限權(quán)”：強(qiáng)化審計(jì)反腐作用
規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化各方的監(jiān)督制約力量，無疑是權(quán)力之“籠”扎實(shí)與否的關(guān)鍵。
觀察四中全會(huì)對(duì)于權(quán)力制約監(jiān)督的規(guī)定，《決定》中提到了黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等八個(gè)方面，要求“形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。”
在這些監(jiān)督環(huán)節(jié)中，被輿論聚焦的是《決定》中關(guān)于審計(jì)監(jiān)督的表述。《決定》提出，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。
“此前國內(nèi)的審計(jì)監(jiān)督權(quán)往往由于法律之外其他因素的干擾而難以有效開展，此次《決定》提出的‘保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)’十分必要。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云指出。
作為一種專業(yè)性的監(jiān)督力量，近年來，審計(jì)監(jiān)督在反腐中的作用越發(fā)凸顯。十八大以后，有不少高官就是因?yàn)閷徲?jì)而落馬，有媒體報(bào)道，原國資委主任蔣潔敏案的調(diào)查線索，就來源于對(duì)他的離任審計(jì)。
值得注意的還有，《決定》要求，對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。在專家看來，這意味著，有的人可能并不是公職人員，有的部門不是政府部門，但只要使用了公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，都有可能被審計(jì)。
對(duì)權(quán)力監(jiān)督，除了專業(yè)性的審計(jì)，另一種有效方式是讓權(quán)力在“陽光”下運(yùn)行。
“公開為常態(tài)、不公開為例外”，這是《決定》對(duì)政務(wù)公開的要求，《決定》還提出重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。
專家認(rèn)為，用“陽光管住權(quán)力的手”，是推動(dòng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行政行為法治化、規(guī)范化的重要舉措，但是，哪些必須公開，哪些屬于“例外”，在四中全會(huì)的落實(shí)環(huán)節(jié)，政務(wù)公開事項(xiàng)需要更為細(xì)致的制度明晰。
考核問責(zé)“治權(quán)”：法治與“烏紗帽”掛鉤，決策失誤終身追責(zé)
“政府是執(zhí)法主體，對(duì)執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決。”習(xí)近平在對(duì)四中全會(huì)《決定》作出的說明中這樣談道。
這樣的表述，折射出高層對(duì)于當(dāng)前一些官員行使權(quán)力時(shí)的特權(quán)思想、人治思維，有著清晰的認(rèn)識(shí)。
針對(duì)這些問題，《決定》提出，把法治建設(shè)成效納入政績考核指標(biāo)體系，提出“在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。”
馬懷德向中新網(wǎng)記者表示，其實(shí)這就是自己倡導(dǎo)多年的建立“法治GDP”，用政績考核的“指揮棒”規(guī)范官員權(quán)力，“這種考核并非不能量化，行政復(fù)議、訴訟、投訴、申訴、信訪及領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律的次數(shù)、考試成績等，都可作為考核指標(biāo)。”
國家行政學(xué)院教授汪玉凱也表示，過去出現(xiàn)的官員侵害公民權(quán)益的現(xiàn)象，多數(shù)與公權(quán)力的行使方式不當(dāng)有關(guān)，導(dǎo)致以權(quán)代法的問題比較突出。現(xiàn)在將法治作為硬性指標(biāo)來從整體上規(guī)范，按照法律來行使社會(huì)管理權(quán)，對(duì)官員的行為進(jìn)行約束，有利于樹立法治思維。
其實(shí)，除了將法治與“烏紗帽”掛鉤，四中全會(huì)還特別嚴(yán)格了對(duì)于權(quán)力運(yùn)行的糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制。《決定》提出，完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。此外，《決定》還提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。
“以往行政決策者本人往往對(duì)決策后果沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，一些決策失誤造成重大損失后，當(dāng)時(shí)的決策者可能已退休，甚至異地升官，無人去追究責(zé)任，這造成決策者有恃無恐。”馬懷德說，對(duì)決策的終身追究，現(xiàn)實(shí)針對(duì)性非常強(qiáng)。
“目前一些基層干部為了政績，以改革的名義推進(jìn)一些‘拍腦袋’的決策，運(yùn)用權(quán)力時(shí)的法治意識(shí)、法治觀念太差，這種現(xiàn)象已經(jīng)比較嚴(yán)重。”國家行政學(xué)院教授竹立家也向中新網(wǎng)記者表示，重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，這對(duì)于官員特別是“一把手”的權(quán)力運(yùn)行是有力的約束。(記者 闞楓)
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