“舉牌執法”。 蔡曉智攝
“眼神執法”。 李俊鋒攝
城管為何得不到理解？看看網絡，心里大致就有了一個判斷：人民日報法人微博6月5日發布了一篇關于城管打傷高考學生致其放棄高考的新聞，評論接近2000條，幾乎一邊倒地罵城管是“流氓”、“黑社會”。
同樣是人民日報法人微博，3月30日發布了一篇為勸離占道經營，城管隊員湊錢買下所有商品的微博，評論數不足800條，其中有一大半都在質疑城管的行為。
從原來的“做壞了是錯，做好了也是錯”，到如今的“做不做，都是錯”。城管似乎掉進了“塔西佗陷阱”。古羅馬歷史學家塔西佗認為：當失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。
缺乏統一法律，城管成為“亂罰款”的代名詞
城管，到底管什么？這個問題大概沒有多少人能夠回答出來。在社會公眾的印象中，城管似乎只有一項職責：管理亂擺攤的流動小商販。
“實際上，城管行使市政市容管理相關領域內的大部分行政處罰權。” 湖北省襄陽市城管執法局局長伍義兵說，城管執法的職能包括建設行政主管部門(如市政、園林、規劃、市容環境衛生等)的全部或部分行政處罰權；工商行政管理部門對無照商販的行政處罰權；環境保護行政主管部門對社會生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權；公安部門對侵占道路行為的行政處罰權等。
細細算起來，城管手中的行政執法權共涉及幾十部法律法規和政府規章。這其中，既有全國人大及其常委會通過的法律、國務院制定的行政法規、部委制定的規章制度，也有各省人大、政府發布的地方性法規、規章及政策性文件。
“城管涉及的法律數量眾多，而有些法律、法規、規章并不完善，要么缺乏可操作性，要么相互打架，罰則不一致，還有的只有禁止條款而沒有處罰條款。這些給城管的執法工作帶來了相當大的難度。”伍義兵說，因為缺乏一部統一的、完整的城管法規，導致城管在具體執法工作中，常常處于“借法執法”的尷尬處境，僅行使處罰權而不直接參與事務管理，最終形成“末端執法”的惡性循環。城管也因此給社會公眾留下了一個“亂罰款”的惡劣印象。
“中國經過30多年的法制建設，大多數行業執法都有一個法律框架，唯獨城管至今還沒有專門的法律。其實，城管是面上的執法，是大庭廣眾下的執法，更需要一套規范的法律。”國家行政學院法學部教授、中國法學會行政法學研究會副會長楊小軍表示，應該制定一部規范城市管理的基本法律，主要解決兩個方面的問題：一是解決城管所管的事情，二是解決城管的權限和城管的執法方式、執法程序、法律責任等問題。
工作職責所在，城管無奈變成“討厭鬼”
前段時間網上流傳著這樣一張圖：乍一看，似乎是《清明上河圖》的風貌，城郭、房屋、石橋、樹木無不生動細膩；可街道上的行人蹤跡全無，只留下滿地的零碎物，還有打翻的籃子和簸籮。這張圖取名《清明上河圖之城管來了》，還有好事者作文：“忽聞人驚呼：‘城管來了！’頓時馬驚人慌，只見驟然飛急水，忽地起洪波……城垣盡倒，商鋪皆休。”這張圖曾經讓許多城管隊員感覺“很受傷”，從這張圖也能看出社會公眾對城管的基本印象。
2011年，由武漢大學教授沈陽主編的國內首份“城管網絡形象分析報告”認為，不善于“聲譽管理”、放大效應和公眾形象刻板化，是城管網絡形象呈現負面的重要原因。而部分城管隊員在執法中的行為失當，則造成了城管網絡形象被妖魔化。報告建議：城管人員可利用多種媒介手段，主動親民，用詼諧、幽默的方式改善公眾形象。沈陽表示，“從調研的情況來看，我們發現，城管的形象主要和暴力、執法、小販等詞相關聯。”
似乎是為了印證這份報告的建議是否可行，武漢城管近幾年頻頻推出新舉措、新思維。舉牌執法、圍觀執法、眼神執法、招聘碩士城管、推出“大城管”工作格局……前不久，又來了一招“體驗式執法”：讓兩名城管隊員扮演小商小販，“白天執法，晚上占道擺攤”。然而，這些做法卻招來媒體和公眾的猛烈批評，有人質疑“體驗式執法”的真實性，有人認為“體驗式執法”并非知法犯法的借口，還有人認為城管“換位思考”的方法有待斟酌。嘗試了許多新做法，進行了許多改革，一心想要改變城管形象的武漢市城管部門恐怕也沒有想到，迎接他們的會是社會公眾更加猛烈的質疑聲。
“城管工作本身就吃力不討好。”從招商局長轉任城管局長的伍義兵對此深有體會。城管的工作職責大都是各個部門管不好或者不愿管的“麻煩事”，而所管理的又基本上是社會弱勢群體。當“嚴格執法”遭遇“法外人情”時，城管一邊倒地被批判、抨擊也就可以理解了。
此外，城管的工作任務，就是維護城市公共秩序，維護城市市容市貌整潔。可另一方面，當小商小販在城市之中流動的時候，得到最大方便的，還是城市市民，這與城管的工作恰好是矛盾的。小商小販們見到城管就像老鼠見到貓一樣消失得無影無蹤，老百姓自然沒法在家門口買東西了，給他們的生活徒增了些許不便。久而久之，城管在公眾的心目中，也就變成了“討厭鬼”。
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