北京大學近日發布的一份研究報告披露,2016年證監會對內幕交易案件處罰的罰沒總額首次破億,達3.8億元。這一數字是2015年罰沒金額的26倍,是2011年的111倍。

　　罰沒總額高企,一方面原因是查處案件的數量增加,另一方面是罰款幅度大增。此前處罰多為沒一罰一(沒收違法所得,罰款為違法所得的一倍),沒一罰三的案件每年只有兩三件,但到了2016年達到21件。

　　如影隨形。2016年,不服行政處罰提起行政復議的案件激增,首次過百。

　　業內人士認為,證監會應加強對自由裁量權的規制,進一步細化并公開裁量標準。

　　罰款金額每3年上一個臺階 

　　證監會9月1日稱,通過對專項行動第三批18起內幕交易案的查處看,當前內幕交易形勢依然嚴峻,主要表現在違法交易金額巨大,涉案金額往往超過千萬元,有的甚至數億元,不少案件達到刑事追訴標準。

　　與此同時,內幕交易行為被證監會處罰的金額也逐年增多。

　　北京大學法學院教授彭冰的研究團隊最近推出一份研究報告——《中國證監會內幕交易行政處罰案例綜述》,以證監會自2007年至2016年作出的202份內幕交易行政處罰決定書為主要研究對象進行系統分析。結果顯示,2016年內幕交易的涉案金額、查處數量均為歷年之最。

　　《報告》作者張翕告訴《法制日報》記者說,就數量而言,2016年、2014年、2013年處罰數位于十年來的前三位,2016年最多。就處罰金額看(排除2013年光大證券烏龍事件被罰5.2億元),2016年證監會對內幕交易案件處罰的罰沒總額已逾3.8億元,是2015年罰沒金額的26倍,是2011年的111倍。

　　就個案的罰沒金額分析,2016年個案平均近700萬元。按罰沒金額多少排序,考察每年金額靠前的二十份處罰決定書,罰沒金額在450萬元以上的,2013年3份,2014年2份,2016年有15份。

　　“從更長遠的縱向梯度來看,2007-2009年每年罰沒金總額均為十萬級,2010-2012年每年罰沒金總額均為百萬級,2013-2015年每年罰金總額均為千萬級,而2016年的罰沒金總額則達到億級。幾乎每三年增長一個量級。”張翕說。

　　從證監會處罰力度看,沒一罰三最多的年份是2016年,21件；2015年1件,2014年3件,2013年2件,2012年1件,之前年份均無。從這十年處罰書看,2016年沒一罰一的案件數量十年間排名第三,沒一罰二的案件數量排名第二,沒一罰三的案件數量排名第一。

　　張翕說:“由此看出,2016年不僅沒一罰一案件數量多,最重要的是沒一罰三案件數量名列前茅,數量遠超往年,表明證監會處罰力度加大態勢明顯。”

　　裁量依據試行十年未見修訂 

　　沒一罰一還是沒一罰二、罰三甚至罰五?之間的差距是幾何級的。依據是什么?

　　據《法制日報》記者查閱,2007年證監會發布了《證券市場內幕交易行為認定指引(試行)》。共29條的條文中,規定了對內幕人(現在一般稱為內幕信息知情人,從稱謂上看出此規則已很早了)、內幕信息及內幕交易行為、違法所得的認定,規定了不構成內幕交易的情形以及從重、從輕、減輕及不予處罰的情形。

　　“如果證監會現在仍然據此進行處罰的話,那也是‘依法而為’。只是這個‘法’太舊了。至今已近十年,仍然是試行。而現在的市場環境、內幕交易的數量、涉案金額已與十年前大相徑庭。”證券律師張遠忠對《法制日報》記者分析說。

　　2015年1月23日,在證監會全系統黨風廉政建設工作會議上,時任證監會主席肖鋼強調,要把監管權力關進制度的籠子,加強對自由裁量權的規制。

　　張遠忠說,證監會作為證券市場監管機構,法律賦予其一定的自由裁量權,但不能“太自由”“太任性”。這就要求取證要細致,責任認定要嚴謹,處罰力度要過罰相當。

　　證監會如果是依據2007年的規則,那這個規則也到了該修訂的時候了。不僅規則要修訂,而且更要在證券法修訂時考慮現在的現實情形。張遠忠說:“規則不細,相對人預期不明,就會產生爭議,行政復議、行政訴訟案件自然會增多。”

　　哪些情形可免除、減輕處罰,哪些應該加重處罰、頂格處罰?證券法的規定是粗線條的,不可能把所有情節都列出來。當事人一方希望規則越細越好,規則越細預期越明；證監會則相反,處罰要考慮的因素很多,不可能太細。這一直是公眾關注的話題。

　　學界也注意到了這個問題。據記者了解,清華大學一位知名法學教授的相關課題報告已遞交相關部門作為決策參考。

　　今年行政復議案件已達百件 

　　對證監會行政處罰不服,行政相對人可以提請行政復議,對復議不服可提起行政訴訟。當然,也可以不經復議直接到法院提起行政訴訟。

　　張翕說,縱觀證監會這十年所作的行政處罰決定書,2016年決定書相較之前明顯進步,在引用法律條文時更具體,內容也更為詳盡。即便如此,不服的相對人還在逐年增多。

　　據《法制日報》記者統計,2012年相對人提起行政復議案的共有22件,2013年11件,2014年72件,2015年54件,2016年則多達154件,2017年至今僅8個多月,提起復議案件就達100件。

　　提起行政復議的情形很多,但其中相當數量的復議是對行政處罰的裁量不服。

　　黨的十八屆三中、四中全會決定均明確要求規范執法自由裁量權,建立健全行政裁量權基準。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》要求建立健全行政裁量權基準制度,細化、量化行政裁量標準,規范裁量范圍、種類、幅度。相信證監會出臺行政處罰裁量基準為期不遠了。（記者周芬棉）