今年全國兩會傳出消息，行政訴訟法大修成為2014年度全國人大的立法工作重點，“民告官”阻礙將會逐步得到破除。最近，半月談記者在福建多地法院調研了解到，行政干預司法現象在行政訴訟中仍不同程度存在，影響了司法公信力。為緩解行政訴訟困局，福建各級法院通過探索行政協調、司法與行政良性互動等機制，使4成以上行政爭議通過協調實現“案結事了”。
法官被迫參與拆遷，行政干預司法成頑疾
數據顯示，全國每年行政糾紛引發的信訪高達600萬件，而通過行政訴訟解決的只有10余萬件，“民告官”依然阻礙重重。據福建省高級法院統計，行政訴訟中行政機關敗訴率呈逐年走低態勢，近5年平均為9%，但低敗訴率伴隨著高上訴率、高申訴率和高上訪率。
半月談記者在福建莆田、漳州、泉州、龍巖等地采訪時了解到，當前，行政干預司法主要表現為：行政機關干預法院立案；行政機關工作人員不出庭應訴，只委托律師出庭應訴；以“支持地方中心工作”等為由要求法院做出不適法的裁決；以行政機關敗訴率考核法院工作等。
福建高院行政庭負責人說：“行政訴訟‘告狀難’、公民訴權得不到有效保護等問題仍然存在。近5年來，全省行政訴訟一審被裁定駁回起訴的案件有1583起，這些未能進入實體審理的案件，在二審審查時發現不少是應當依法予以審理的。”
泉州中級法院行政庭副庭長夏惠英說：“實踐來看，被訴具體行政行為中有不少存在合法性問題，但行政機關往往以‘考慮案件處理的社會效果’或‘服務政府工作大局’等為由施加壓力，要求法院駁回訴訟請求。”
以征地拆遷為例，莆田中級法院行政庭庭長鄭完育介紹，地方政府為快速推進項目進展，有時在征地拆遷手續尚不齊備，或未與被拆遷人達成補償協議的基礎上就實施了拆遷行為，這類明顯違法的行為被訴至法院后，地方政府往往以“敗訴會導致項目無法開展，已經簽約的住戶會鬧事”等為由要求法院支持地方工作。
更為荒唐的是，在泉州鯉城、晉江等地，因為近兩年是當地城市建設年，征地拆遷任務重，一些基層法院行政庭負責人被地方政府抽調到工程項目部，要求承擔一定數量的拆遷戶簽約工作。
部分基層法官表示，這種行政機關既當“運動員”又當“裁判員”的做法既損害了司法公信力，也會使行政權力因缺乏司法制約而恣意妄為，侵害行政相對人權益。福建高院行政庭負責人透露，少數地方甚至要求法院在受理行政訴訟案件時，必須征得政府同意后才能立案。
記者了解到，一些地方將行政訴訟敗訴率納入政府績效考評，部分行政機關往往會對法院審案施加壓力，采取以拖促調、強迫協調等方式，造成案件久拖不決、久調不判，矛盾積累導致行政當事人情緒行為激化。由于法院在人、財、物上受制于地方，一些地方政府甚至以行政案件敗訴率考核法院的工作績效。
龍巖一個縣法院行政庭負責人告訴記者，2011年，該縣行政機關敗訴率達到40%，影響了全縣的績效考評排名，結果行政庭法官的績效獎金被地方政府扣了一半。
加強行政審判獨立性，關鍵在于剝離法院與地方的利益關系
福建省委黨校教授顧越利認為，行政審判機制獨立性不足，行政審判權在機構設置上依附于行政區劃，法院經費來源、法官任免晉升等受制于地方，難以保證依法獨立公正行使審判權，直接影響了行政訴訟目的的實現和功能發揮，影響了法院的司法權威和公信。
半月談記者采訪了解到，近年來，福建各級法院先后探索過集中管轄、異地管轄等方式審理行政案件，但由于法院在人、財、物上受制于地方政府的體制沒有改變，改革舉措在實踐中成效不顯著。
基層法官和專家提出，破解行政審判難題關鍵在于保障法院依法獨立行使審判權。中央目前提出“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，行政審判機制改革是群眾反映最迫切、最貼近司法改革目標、改革難度相對較小的領域，可以考慮借鑒大陸法系國家和地區普遍采用的設立行政法院模式，設立專門的行政法院。行政法院不以行政區劃為標準確定，法院在人、財、物上獨立于地方。
發揮行政協調機制，和諧化解“民告官”爭議
如何走出“民告官”的現實困境？除了加強司法審判的獨立性，發揮行政協調機制作用也是值得肯定的一大探索。針對行政審判特點，近年來，福建各級法院和政府建立司法與行政良性互動機制，省政府和省法院還專門召開府院聯席會議。雙方通過信息溝通與共享、重大案件及重要事項協調等，對于行政爭議案件，運用和解、協調等方式，做好相關當事人工作，在依法保護雙方合法權益前提下，達到原告自愿撤訴結案。
去年，漳州兩級法院受理行政案件201件，約一半的案件通過行政協調結案。漳州中級法院副院長王文平介紹，該市探索立案、庭前、庭審和執行階段的全程協調方式化解行政爭議，在法院主持下，促成當事雙方達成和解，化解了一大批行政爭議案件。
在福建，行政協調成為各地行政審判常態化的工作機制。泉州中級法院副院長陳慧瑛說：“行政協調的案件大多存在行政機關的具體行政行為程序有瑕疵或實體上違法的情形，法院通過與行政機關溝通、協調，督促行政機關主動撤銷或改變具體行政行為，或是對于行政行為當事人的利益依法予以補償后，由原告撤訴結案。”
基層法官表示，行政協調注重實質化解爭議，節約了當事人時間和金錢成本，大多數案件能當場執行，從司法實踐看，以協調結案的案件較少出現上訴、申訴情形。
據福建省高級法院統計，近3年來，該省各級法院一審受理行政案件8187件，其中45%左右的案件通過協調結案。
部分基層法官認為，行政協調有助于實質性化解行政爭議，高效保障行政相對人權益。在實現行政審判獨立的前提下，應將行政協調機制寫入立法，明確在雙方當事人同意的前提下，法官可以依法協調；在保障合法權益基礎上，促成雙方達成和解協議。為防范出現以拖代調、久調不判、“和稀泥”等情況發生，應明確協調需遵循自愿、合法原則，在法定期限內進行，達不成協議的，法官應依法予以判決。（記者 鄭良）
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