十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議29日表決通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議。根據(jù)該議案，2015年中國地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元人民幣，預(yù)計(jì)債務(wù)率為86%。
不能任憑地方擴(kuò)大債務(wù)
在地方已經(jīng)債務(wù)累累、負(fù)擔(dān)沉重、風(fēng)險(xiǎn)集聚的情況下，建立債務(wù)總額控制機(jī)制，限定地方債務(wù)最高限額，是完全必要的，也是符合當(dāng)前地方債的實(shí)際的。否則，任憑地方擴(kuò)大債務(wù)，總有一天會(huì)爆發(fā)全局性風(fēng)險(xiǎn)，給國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來災(zāi)難性沖擊。
但是，如何控制債務(wù)總額，如何才能不讓地方政府繼續(xù)明里暗里地?cái)U(kuò)大債務(wù)，不是單靠債務(wù)限額就能達(dá)到目的的，而必須多管齊下。其中，如何建立債務(wù)償還機(jī)制，并把債務(wù)償還與債務(wù)擴(kuò)大有機(jī)結(jié)合起來，才能確保地方債務(wù)不繼續(xù)擴(kuò)大，并逐步化解已經(jīng)形成的風(fēng)險(xiǎn)。
目前，我國地方債務(wù)已經(jīng)突破10萬億大關(guān)，地方債務(wù)在較短時(shí)間內(nèi)就達(dá)到如此規(guī)模并繼續(xù)快速攀升，很重要的一個(gè)原因，就是不少地方政府只講負(fù)債、不談償還，只知道用負(fù)債的方式擴(kuò)大政績、制造影響，而把償債的責(zé)任全部推給后任，且后任也抱著同樣的想法。于是，子孫可用于建設(shè)和發(fā)展的財(cái)力越來越少，需要承擔(dān)的債務(wù)償還責(zé)任則越來越多。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則像擊鼓傳花，最終不知道會(huì)在誰的手上爆發(fā)。
上世紀(jì)九十年代，以供銷社社員股金為代表的社會(huì)集資，曾經(jīng)讓地方政府背上了沉重的債務(wù)包袱，也因此而引發(fā)了許多社會(huì)不安定因素，圍堵政府、打砸企業(yè)、堵塞道路，甚至出現(xiàn)了封堵鐵路、燒毀汽車等方面的現(xiàn)象。后在各級(jí)政府的努力下，集資風(fēng)波被一個(gè)個(gè)化解，各種集資也最終得到了消化。但是，進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，更大的負(fù)債行化發(fā)生了。所不同的是，上世紀(jì)九十年代主要以企業(yè)負(fù)債為主，在企業(yè)實(shí)在沒有能力償還的情況下，政府才會(huì)買單。而現(xiàn)在卻是以政府負(fù)債為主，政府直接成了債主。而提供資金者，則主要是銀行。如此一來，政府和銀行也就綁在了一起，只要地方債出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)立即引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。
問題在于，盡管地方的債務(wù)率已經(jīng)達(dá)到了86%，實(shí)際債務(wù)狀況可能還要比此嚴(yán)重。但是，從地方負(fù)債的熱情來看，似乎并沒有得到減弱，很多地區(qū)仍在想方設(shè)法通過各種平臺(tái)、各種途徑、各種渠道進(jìn)行負(fù)債，而銀行等能夠提供資金的機(jī)構(gòu)，也沒有充分認(rèn)識(shí)到政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)配合地方政府進(jìn)行負(fù)債。全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的16萬億限額，意味著地方政府今年只有6000億元的新增債務(wù)空間，顯然很難滿足地方政府建設(shè)的需要。即便能夠不突破，地方政府也會(huì)通過其他非正常手段滿足數(shù)據(jù)需要。要知道，迄今為止，真正建立了債務(wù)償還機(jī)制的地方并不多，更多情況下，都是爛泥蘿卜擦一段吃一段，根本不考慮后果。這也意味著，只要不把控制債務(wù)總額與建立償還機(jī)制結(jié)合起來，要想達(dá)到控制總額的目的，難度是相當(dāng)大的。
將建立債務(wù)償還機(jī)制上升到法律層面
無論是政府還是企業(yè)，負(fù)債都不可怕，可怕的是只想負(fù)債、不想償還。事實(shí)上，這樣的做法，帶來的不僅僅是債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，還有社會(huì)資源利用率的下降。以信貸資金為例，如果對(duì)政府或企業(yè)的融資適當(dāng)控制，而不是任憑其擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，就會(huì)不斷增強(qiáng)政府或企業(yè)的“節(jié)支”意識(shí)、資金流動(dòng)意識(shí)，就能不斷地提高資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率和利用率。反之，則會(huì)效率越來越低、利用率越來越差。為什么135萬億的廣義貨幣(M2)只能創(chuàng)造美國一半不到的GDP，而美國低于我國的M2，卻能夠創(chuàng)造我國2倍以上的GDP，除了科學(xué)技術(shù)水平存在差異之外，最主要的還是政府和企業(yè)的資金利用率太低、運(yùn)轉(zhuǎn)效率太低。
為了化解眼前的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，在地方到期債務(wù)的處理上，財(cái)政部通過債務(wù)置換的方式，給地方緩沖的機(jī)會(huì)。但是，這種做法如果不與債務(wù)償還機(jī)制相配套，未來怎么辦?子孫怎么辦?就算通貨膨脹能夠讓未來的債務(wù)有所壓縮和消化，但從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局考慮，也不能以這樣的方式去解決吧。化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的真正手段，還是要建立債務(wù)償還機(jī)制，遏制地方政府盲目負(fù)債的沖動(dòng)，從而使債務(wù)形成與債務(wù)償還形成良性循環(huán)。只有這樣，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)才能得到有效化解。
眼下，地方為了減少直接負(fù)債壓力，紛紛推出了PPP的負(fù)債模式，從眼前來看，確實(shí)是比較有效的手段。關(guān)鍵是，由于地方已經(jīng)用盡了絕大多數(shù)可以利用的資源，特別是水、電、氣等可以進(jìn)行資產(chǎn)證券化、進(jìn)行PPP合作等優(yōu)質(zhì)資源，早就被地方政府耗盡了。能夠用于PPP的，基本是沒有效益的公益項(xiàng)目、公共事業(yè)，也就是說，名為PPP，實(shí)為政府直接建設(shè)，只是從向銀行負(fù)債向社會(huì)資本負(fù)債，且回報(bào)只會(huì)高于銀行。那么，從控制政府債務(wù)總額的角度來看，壓力還是非常大的。尤其是對(duì)通過政府購買或回購服務(wù)的地方來說，未來的債務(wù)壓力是可想而知的。說到底，還是要有債務(wù)償還機(jī)制做保證。
所以，在控制債務(wù)總額、建立債務(wù)最高限額的同時(shí)，如何建立債務(wù)償還機(jī)制，也是必須認(rèn)真考慮的問題，是債務(wù)總額控制能夠達(dá)到目的的關(guān)鍵。要做到這一點(diǎn)，就必須將建立債務(wù)償還機(jī)制上升到法律的層面，對(duì)地方政府的行為予以約束和控制。不然，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，16萬億的限額也好，18萬億的限額也罷，最終都很難真正起到限制作用。（譚浩俊）
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