預算公開如何法制化：誰來管政府的錢袋子
導讀：預算分為財政收入和財政支出。拿財政收入來說，它的重要組成部分是稅收。稅收連著千家萬戶，涉及每年向老百姓、納稅人收多少稅、怎么收等問題。
今年8月5日，本報報道了全國人大常委會預算工委專門聽取財政部關于落實預算決議和履行政府三項承諾有關情況的通報，并將相關情況送達全國人大代表。
這是為了進一步加強對人大預算決議落實的監督，根據十二屆全國人大一次會議“圍繞大局、突出重點、加大力度、增強監督實效，進一步完善人大預算監督工作的方式方法”要求而開展的。
所謂預算，籠統地說即是政府的財政收支計劃。預算法，顧名思義，就是關于政府“錢袋子”的法律。
去年6月，備受關注的預算法修正案草案，提交全國人大常委會二審。這是我國現行預算法自1994年頒布以來的第一次修改。
預算法為何是“民生法”
為何又稱“政府支出法”
在法學家眼中，預算法是一部事關民生福祉的經濟憲法。
國家的預算，是經法定程序審查批準的國家年度集中性財政收支計劃。它規定國家財政收入的來源和數量、財政支出的各項用途和數量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向。
中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文說，大家可能會覺得，預算離自己很遙遠，但實際上，這個賬本上處處寫著“民生”。預算分為財政收入和財政支出。拿財政收入來說，它的重要組成部分是稅收。稅收連著千家萬戶，涉及每年向老百姓、納稅人收多少稅、怎么收等問題。
劉劍文認為，其實，預算法非常重要，因為預算法背后涉及中央和地方的關系、立法機關和行政機關的關系、政府和老百姓的關系，可以說是經濟領域的“憲法”。
預算法是規定國家預算決策機制的基本法律，其對于國計民生的重要性不言而喻。現代社會離不開政府提供的公共服務，而公共服務需要財政投入。預算決定了政府可以花多少錢，以及更重要的，這些錢應該花在哪里。預算太少，社會不足以維持必需的公共服務；預算太多，人民的財產即成為官員揮霍浪費的資本。近20年來，財政預算年年快速增長，增長速度甚至遠超過GDP增速，表明政府財政聚集了越來越多的社會財富，但是每年的預算增長卻從未征求過社會意見。當然，即便預算數字看起來恰到好處，也還需要有效的監督機制，才能保證納稅人的錢確實被用在該用的地方。
這一切都表明，預算離不開民主過程。要保證“取之于民，用之于民”，人民自己得對政府預算有發言權。雖然人民未必有足夠的時間和信息決定自己的每一分錢花在哪里，但是他們可以選舉自己的代表替自己決定政府預算方案。
預算是國家財政的收支，是國民經濟生活中最重要的事情。無論是近些年來屢屢提及的年終突擊花錢、私設小金庫，還是稅負過高、國富民窮，還有那些面子工程、政績項目，其背后皆與預算法的失靈有著密切的關系。預算法修正案中哪怕一個小小條款的改動，既可能讓財政資金走向正軌，也可能造成社會財富的巨大浪費。
預算公開如何法制化
如何讓老百姓看得懂
政府長期以來在預算領域的不透明最終導致政府預算走向了“神秘化”，民眾的知情權和參與度都受到了局限。
預算法修正案草案規定，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、預算調整、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。
國家發改委宏觀經濟研究院羅云毅研究員提出，預算公開是社會各界非常關心的問題，預算法修正案草案對此作出規定是很大進步。同時，該條規定還應進一步細化，應明確預算公開的內容、程度等，以保證法律規定得到有效實施。
清華大學白重恩教授建議對“國家秘密”進行明確界定，以防止執行過程中政府部門濫用，將不愿公開的內容都解釋為涉及國家秘密，影響預算公開的效果。中央財經大學王雍君教授提出，對不能公開的特殊情況，可以通過制定實施細則來明確。
對預算法，老百姓只關心兩件事：一是錢是怎么花掉的？二是錢花得是否高效？預算要公開、透明，讓老百姓看得明白。
陽光是最好的防腐劑，預算只有公開透明，才能得到有效監督。除了人大監督，還需要社會監督。然而預算法對于很多人來說，專業性太強，不容易看懂。這也是老百姓監督預算的一個“軟肋”。即使是人大代表，有時也有這樣的體會：政府的預算文本寫得太粗，有的只在去年預算的基礎上機械增加，但多個項目混在一起，變動大的也沒有交代原因，代表沒法“算細賬”。以致一些人大代表坦言：“在專業人士面前，我們這些不專業的只能靠猜。”
有學者認為，公眾關心的是具體的東西。預算若公開得太籠統、不具體，也是一種變相不透明。目前公開的政府預算都是匯總的大數，人大代表和公眾看不出名堂，監督難免流于形式。各種預算應逐步細化說明，讓公眾看得懂，這樣政府在預算執行過程中的隨意性就會得到遏制。
事實上，預算公開要有實際意義，必須以預算完整性為前提，按照完整性要求，政府所有收支都要納入預算，包括稅收收入、國有資本經營收入、土地出讓收入、政府性基金收入、政府債務收入、預算外收入等所有政府收入都必須納入預算，而目前，我國后幾項政府收入尚未納入預算。
相關專家認為，現行預算法中的預算結構不夠科學、不完整，對預算收支僅作了大范圍、粗線條的規定，導致只有部分政府收支納入預算，存在著規模龐大的預算外收支，給政府收支脫離法律監管、滋生腐敗留下了空間。
為此，預算法修正案草案規定，各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。
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